第三节 经营型管理模式

一、经营型管理模式的概念及特征

经营型公路，是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。经营型公路所收车辆通行费是企业的经营收费，是企业为收回投资而取得的合理回报，由企业自行管理。企业对其收益的支配，除由法律、法规、规章限定和合同约定的事项，以及用于养护管理支出外，其他基本不受限制。其收费期限最长不得超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营型公路收费期限，最长不得超过30年。与经营型公路相适应的管理模式即为经营型管理模式。

二、经营型管理模式与还贷型管理模式的区别

1.收费主体不同[11]

在经营型高速公路上，高速公路经营者为企业性质，与通行者同为平等的民事主体，其职能是高速公路经营，其行为系企业法人的市场行为。在收费还贷高速公路上，收费管理机构隶属于交通行政主管部门，其性质属于行政事业性机构，由交通行政主管部门授予高速公路收费及路政管理等职能，其与通行者之间的关系具有不平等性，其行为系事业法人的行政管理行为。

2.收费标准审批程序不同

政府还贷公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准。经营型公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。两者的不同在于除经价格主管部门审核外，收费还贷公路还需财政部门审核。

3.收费期限不同

政府还贷公路的收费期限，按照收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营型公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营型公路收费期限，最长不得超过30年。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。

4.收费目的不同

我国《公路法》与《收费公路管理条例》均确认经营型高速公路的“收回投资并有合理回报”的原则。经营型高速公路的收费目的，系经营者对利润的追求，所收通行费归经营者所有，并由经营者依法缴纳营业税、所得税等。而收费还贷高速公路收费期限的确定，以“收费偿还贷款、集资款”为原则。收费还贷高速公路的收费目的主要是偿还建设贷款、集资款，所收通行费与养路费相同，系行政事业性收费，属国家所有，并依法上缴财政专户管理。[12]

5.收费票据不同

政府还贷公路的收费票据，由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印（监）制。经营型公路的收费票据，由省、自治区、直辖市人民政府税务部门统一印（监）制。[13]

6.是否纳税不同

根据《财政部、国家税务总局关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》规定，自2005年6月1日起，对公路经营企业收取的高速公路车辆通行费收入统一按3%的税率征收营业税。收费还贷公路实行“收支两条线”管理，根据《财政部、国家税务总局关于个人金融商品买卖等营业税若干免税政策的通知》规定可不缴纳营业税。

三、经营型管理模式存在的问题与解决途径

当前，我国以营利为目的的经营型高速公路问题比较突出。第一，中央和地方未能形成有效的分工，高速公路管理不统一，权责分散，未形成层次清晰的纵向制。第二，管理主体多元与职能定位不清，造成横向体制关系的混乱，管理机构政企不分、事企不分，政府和行业的监管不到位，路政及行政执法主体缺位，工作协调难度大。第三，经营权转让不规范，资金来源审核不细，容易导致行业管理震荡，滋生腐败。第四，国有资本管理代替公路实物资产管理产生负面影响，造成管理机构设置重复混乱、人、财、物管理脱节和人员超编问题十分普遍，不利于建立和谐高效的高速公路。[14]第五，区域间路网分割严重，影响协调和统一，加之收费管理约束力不强，管理法制建设滞后，特别是政府行为扭曲，公共财政在公路建设中的责任淡化，银行金融风险进一步加剧。

以上出现的问题已成为影响和制约今后高速公路健康发展的突出问题，因此，完善经营型高速公路管理体制是十分必要的。第一，政府要加强对经营型高速公路的管理。政府（交通部门）在高速公路管理和建立管理体制中扮演着不可或缺的角色，可以归结为两点：一是出于保障公众出行利益的需要。从高速公路的服务范围看，它不是为某个人或某个小团体的利益，而是服务于整个社会的经济效益产出，是社会经济发展的重要基础性投入，是国民经济发展的先行资本和重要分摊成本，社会效益更突出，政府（交通部门）必须扮演好公众利益捍卫者的角色。二是出于保证国有资产安全的需要。目前我国的公路，不管投资主体是谁，也不管属于哪种管理形态、运营管理主体是谁，公路资产所有权均属国家所有，高速公路当然也不例外。基于此，依法对高速公路国有资产实施有效的管理，维护高速公路设施安全完整，使其处于良好的技术状态，是政府作为资产所有者拥有权利与应尽的义务。第二，完善经营型高速公路管理体制的重点。首先，经营型高速公路管理体制要强化政府（交通部门）管理职能，加强宏观调控；其次，管理体制应采取企业型的管理机构，走建、管、养一体化的建设管理体制，保证经营型高速公路设施齐全先进，符合运转要求设施共用、信息共享；再次，加强高速公路法制建设，依法治路，推行综合执法；最后，高速公路交通管理体制必须具有系统运转所要求的统一性、整体性、综合性，我们确定体制时必须实事求是，既要与国际接轨，又要与各地实际相结合，远、近期相结合，以远期为主导。

四、经营型管理模式对运营管理者责任的影响

（一）经营型高速公路的合同性质

1.经营型高速公路通行合同的概念和特征

所谓经营型高速公路通行合同，是指高速公路通行者与高速公路经营者订立的，由经营者提供高速公路，通行者通行该高速公路并支付车辆通行费的协议。其法律特征有以下几点：

（1）合同主体为高速公路经营者与通行者

关于高速公路经营者，根据我国《公路法》第六十二条规定，“受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业”；根据《收费公路管理条例》第十一条第四款规定，“经营型公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理”。因此，高速公路经营者是依法取得高速公路经营权的法人企业。高速公路管理处、收费站系高速公路经营企业下设的非法人单位，而非高速公路经营者主体。根据我国《道路交通安全法》的第六十七条规定，通行者是除“行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车”以外的机动车辆。但车辆本身不能成为合同主体，因此，高速公路通行者应为通行高速公路并支付或应当支付通行费的单位或个人。

（2）合同标的为经营型高速公路的通行权

有观点认为，“通行权是指交通参与者根据交通法规的规定，在道路某一空间范围内进行交通活动的权利，交通参与者在自己通行的道路空间范围内，享有进行交通活动的权利，其他交通参与者有义务保证享有通行权的交通参与者的权利得以实现”。[15]

本书赞同上述“通行权”的定义，并认为由此可以将“经营型高速公路的通行权”定义为：我国交通法律法规允许行驶高速公路的车辆通行者，在交纳车辆通行费的情况下，享有在经营型高速公路空间范围内进行交通活动的权利。

（3）经营型高速公路通行合同属持续提供、使用合同

我国《道路交通安全法》第四十条规定：“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制”。该规定将关闭高速公路等交通管制措施的决定权和实施权赋予了公安机关交通管理部门。但有一些地方性法规，将关闭高速公路权赋予了公安交通管理机关和路政管理机构，规定可以由其共同实施，在例外情况下，如严重自然灾害致使交通中断时，也可由高速公路经营者实施。根据我国《立法法》的有关规定和“上位法优于下位法”的法理原则，关闭高速公路等交通管制权应当由公安机关交通管理部门行使。因此，非法定机构实施交通管制的情况下，经营者不得擅自关闭高速公路，通行者享有持续通行高速公路的权利。

（4）经营型高速公路通行合同总体为实践、双务、有偿、非要式合同

一般情况下，该合同属实践合同，其订立分为要约与承诺两个阶段。通行者驶入高速公路，为合同要约。经营者（收费站）发给通行卡（票据）为合同承诺，由此合同成立。经营者与通行者都享有一定权利，负担一定义务，双方的权利义务具有对应性，所以该合同为双务合同。一般情况下，通行者通行高速公路须向经营者支付通行费，经营者收取通行费须提供高速公路给通行者通行，因此该合同为有偿合同。高速公路通行者情况复杂且车流量大，而经营者单一并固定，法律不要求经营型高速公路通行合同必须具备一定的形式，在实践中，经营者与通行者无法做到、亦无必要一驶一签特定合同文本，因此该合同为非要式合同。

小 结

根据高速公路建设资金来源的不同形成了两种高速公路管理模式：还贷型管理模式与经营型管理模式。前者具有公益性，后者具有营利性，由此产生了诸多的不同。而对于不同建设模式下和不同管理模式下的高速公路运营管理者的责任也不同。尤其是经营型高速公路对运营管理者的责任产生了重大的影响，运营管理者应当保障高速公路的使用者“快捷通行”的权利。

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[1] 参见辛生：《高速公路管理模式研究》，长安大学2003年硕士学位论文。

[2]《行政处罚法》第十八条第一款规定：“行政机关依照法律、法规和规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条条件的组织实施行政处罚。”第十九条规定：“受委托的组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。

[3] BOT（build-operate-transfer），即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

[4] TOT（transfer-operate-transfer），即移交—经营—移交，是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。TOT也是企业进行收购与兼并所采取的一种特殊形式。它具备我国企业在并购过程中出现的一些特点，因此可以理解为基础设施企业或资产的收购与兼并。

[5] 贾欢：“对政府还贷公路和经营型公路的概念及相关问题的思考”，载《交通财会》2011年第3期。

[6] 樊建强、李丽娟：“公路收费制度及改革研究综述”，载《求实》2010年第11期。

[7] 刘渤、杨胜利：“高速公路改扩建项目发展模式研究”，载中国公路学会高速公路运营管理分会编：《中国高速公路管理学术论文集（2010卷）》，人民交通出版社2010年版。

[8] 黄红晖：《论高速公路瑕疵致害的法律责任》，湖南师范大学2010硕士学位论文。

[9] 贾欢：“对政府还贷公路和经营型公路的概念及相关问题的思考”，载《交通财会》2011年第3期。

[10] 梁格亮、赵炜穗：“对政府还贷收费公路发展若干问题的思考”，载《交通财会》2008年第4期。

[11] 参见刘鸿伟：《经营型高速公路通行合同研究》，山东大学2006年硕士学位论文。

[12] 参见刘鸿伟：《经营型高速公路通行合同研究》，山东大学2006年硕士学位论文。

[13] 张莹：“对‘严格界定政府还贷公路和经营型公路’的理解”，载《交通企业管理》2008年第8期。

[14] 王雪莲：“经营型高速公路管理体制现状及其完善”，载《现代商业》2011年第8期。

[15] 参见“通行权与先行权”，载损害赔偿网http：//www.peichang.com/sunhaipeichang/jiaotongshigu/lilun/3-jtshg-lilun.htm，访问时间2011年8月29日。