第二节 还贷型管理模式

一、概念及特征

（一）概念

政府还贷性公路，是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。政府还贷性公路所收车辆通行费属国家行政事业性收费，均纳入国家财政专户管理，用于偿还贷款、集资款和必要的养护管理支出，其收费期限最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。与还贷型公路相适应的管理模式为还贷型管理模式。

（二）特征

1.还贷型管理模式是建构在对政府还贷型公路的分析基础之上。我们将高速公路管理模式进行新型分类是建立在收费公路分为政府还贷性公路和经营型公路的基础之上的。

2.还贷型管理模式的行为主体是不以盈利为目的的事业单位法人。《收费公路管理条例》表明政府还贷公路的责任主体是“县级以上地方人民政府交通主管部门”，并同时规定，政府还贷公路是“不以营利为目的”的非企业法人，其“收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定”。收费标准应当由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准。

3.还贷型高速公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。

4.还贷型高速公路的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。

二、以还贷型管理模式进行管理存在的问题

收费公路应该是一个国家在某个时期特定的产物，这一时期高速公路的需求很大，国家的财政收入不足以支付修建高速公路的费用，那么通常的做法就是贷款（或发债）修路，收费还贷，一旦还贷结束就停止收费，还高速公路“公共路”的本来面目。然而，国家审计署2008年公布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》却让人触目惊心，辽宁、湖北等16个省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，至2005年年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。许多项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍设有收费站，这些违规收费的项目俨然已经成了当地政府巨大的摇钱树。试问这些政府还贷型公路和追求利润的经营型公路又有什么区别呢?[9]现阶段还贷型高速公路管理模式存在的问题主要有以下几点：

1.收费公路性质缺乏严格界定，致使收费公路在管理上出现一定程度的混乱。[10]

一是政府还贷型公路的公司化操作，交通部门与各级政府的权责利未划清。公路经营企业直属地方政府国资委管理，国资委是以考核企业的经营目标和资产增值等为指标任务，强调企业经营遵循市场经济原则和企业行为；在管理上，按《公司法》等商业法律法规进行约束，企业营利行为与不以营利为目的的法人组织不同，表现在组织的目标、管理方式等方面不同。

二是公司化操作的管理成本往往较高。尽管政府还贷公路公司化运作，所收车辆通行费全部归入财政管理，但是一个地方政府授权企业既经营政府还贷收费公路又经营经营型收费公路，如何确保专项还贷资金不被挪用?如何确保企业人员薪酬平衡?据不完全统计，政府还贷公路公司化运作的管理费支出高。公司化操作逐利性和发展性的目标，与政府还贷公路的性质矛盾。有的政府将政府还贷公路收费站资产转作公司资本，并由市国资委持股。政府还贷公路是省级人民政府批准的行政事业性收费项目，以收费还贷为目的，还贷完毕撤销收费站，而将收费站转作营利性企业资产，将收费还贷公路公司化管理，难免有企业要将利润投资如房地产等与交通无关的产业而需要承担经营风险。

2.有一种观点认为，政府还贷公路采用公司运营管理模式便于融资。故有的地方将政府还贷收费公路与经营型收费公路归一个企业运营管理，这种做法不符合《收费公路管理条例》第十一条“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”规定。对于政府还贷公路建设和管理应由不以营利为目的的法人组织负责，地方政府对本行政区域内的政府还贷公路采取“统一管理、统一贷款、统一还款”的模式进行管理。推行不以营利为目的的法人组织政策导向，一是确保收入的使用，除按比例支出的管理经费、小修保养费外，满足公路大中修等资金，确保公路完好；二是可保证用于偿还贷款和集资款，杜绝挪用还贷专项资金对外投资或担保等。

3.作为政府对政府还贷公路应如何进行管理和规范，哪种管理模式最合理等诸如此类的问题，一直没有相对一致的认识。必须加强政府还贷公路在管理实践中的研究，在业内外尽快形成主导意见或科学的指导方向，以规范各地的政府还贷公路管理工作，从而逐步建立符合我国经济社会发展的管理体制。

三、对政府还贷收费公路存在问题的建议

收费公路政策是20多年来不断探索、不断建立、不断完善的过程。政府还贷收费公路出现的问题，大多是由于制度性缺陷形成。在收费公路发展初期没有法规可依和没有管理规范指引，各地按其经济发展水平和需要，采取一些阶段性的做法，缺少对政府还贷公路深层次和可持续发展的研究。因此，需要通过改革、创新、总结，研究制订比较完善、指导性强、可操作的法规体系，使收费公路政策走上科学发展的轨道。

1.清晰地界定政府还贷收费公路与经营型收费公路性质，确定收费公路的边界，包括分清原公路与城区道路的关系，控制还贷基数，处理新改扩建项目债务关系，确保还贷与筹措建设资金充足。

2.加强政府还贷公路财务管理，完善监督机制。一是定期收支公示制度，政府向社会公布、公开还贷收费路桥的还贷基数、收支情况、还贷额、收费年限等；二是加强财务收支管理，使收费、资金使用、支出等环节监管到位；三是加强对收费公路审计。

3.收费管理模式的选择。公路收费要按照经济发展的预测、路网规划和和谐交通的要求，不断完善收费机制，要与当地经济发展水平相适应，要与资源承载能力相适应、要与社会公众的承受能力相适应，通过对统筹还贷能力的预测和政府在财力分配等方面进行总体研究和分析，从收费方式、收费标准、管理体制、政策走向等方面，选择符合生产力发展的收费管理模式。

4.收费公路的法规有待完善。《收费公路管理条例》对进一步规范收费公路管理具有十分重要的意义，使收费公路管理有法可依。但该《条例》不可能包罗万象，面面俱到，尤其是实际操作中的一些具体方法和收费公路发展中出现的一些新问题在该《条例》中没有涉及，如政府还贷公路统筹还贷的方式、政府还贷公路改扩建后收费年限的确定、收费权益转让、还贷基数和还贷情况的监管等问题，在该《条例》中只有原则性的规定，缺少具体操作办法，从规范管理的角度，需要有具体的可操作的办法指引。