第二节 高速公路的运营管理者概述

一、高速公路运营管理者概述

我国的高速公路现在全部为收费公路。《收费公路管理条例》第十条规定，我国的收费公路分为两种，一种是政府还贷型公路，一种是经营型公路。因而，探讨高速公路的运营管理需要区分高速公路企业经营和高速公路事业单位经营。

（一）高速公路企业经营

《公路法》第二十三条规定公路建设应当“实行法人负责制度”；《公路法》第六十二条规定：“受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业（以下简称公路经营企业）”。《收费公路管理条例》第十一条第四款规定：“经营型公路由依法设立的公路企业法人建设、经营和管理”。这些法律规定也就决定了在我国经营型高速公路实行的是公司化的运作方式。

1.高速公路经营企业定义

企业是专门从事生产、流通、服务等经济活动，为满足社会需要并获取盈利，进行自主经营并实行独立核算，具有法人资格的经济组织。高速公路经营企业指的是设在中华人民共和国境内，经国家特许从事公路建设并实行收费经营，以获利为目的的公司制企业。20世纪80年代末广东省率先进行公路收费经营，而高速公路经营企业实行的就是公司化运作。

2.高速公路经营企业的特征

（1）经营资格为特许经营。《公路法》规定，允许国内外经济组织投资于公路尤其是高速公路等级公路建设，并赋予其相应的公路管理和经营权。经营型公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。《收费公路管理条例》第十一条第三、四款规定：“经营型公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营型公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。”参与经营型公路的企业都是通过竞标的方式产生，对中标的路段享有特别的经营权限，他们享有的是公路特许经营权。

（2）经营项目的内容独特。公路经营企业的经营项目是为社会提供高标准的机动车通行条件。这里所说的通行条件：一是通行条件，包括高质量的公路及构造物，安全、通讯、救护、监控、收费等设施以保证车辆安全快速的通行；二是交通服务，在高速路上都设有收费站和服务区，以保障车辆快速便捷的交费手续，方便灵活的通讯服务，可靠放心的安全保障，及时有效的救护措施，称心如意的加油、吃、住、维修、娱乐等服务。

（3）经营责任的严格性。由于高速公路的车速非常快，车辆密度较大，因而对于经营者的责任有严格的要求。高速公路经营企业必须确保公路随时畅通无阻，以保障车辆的安全行驶。特别是在恶劣天气状况下，必须尽到最大的提醒义务，必要的时候得关闭高速公路。此外公路经营企业在经营期满时，必须确保无偿移交给国家的公路处于完好、平整、畅通、整洁、美观的良好技术状态和运行状态，这种法定责任也是与一般企业有所不同的。

（4）经营效益的稳定性。随着国内经济的快速发展，高速公路上通行的车辆越来越多，并且高速公路实行的“过路即付”的方式，自然高速公路的收入非常可观。高速公路的收入非常稳定，效益非常好。伴随着全国产业转移和专业化生产区域的形成，高速公路成为很多行业和地区最为重要的运输方式，这进一步推动高速公路收益的增加。

（5）经营区域的垄断性。根据《收费公路管理条例》的规定，公路经营企业经营的都是高等级公路（高速公路，一级公路和中西部地区的部分二级公路）和桥梁，而高等级公路和桥梁又具有投资规模大，技术含量高，涉及面广，回收期长等特点，因此《公路法》就“公路规划”作了原则性规定，现时我国每一条高等级公路都是在政府的宏观规划之下，严格按照项目法人制度和基建程序建设。所以获得特许经营收费权的公路经营企业，在其所在的区域范围内，具有经营主体的唯一性；与同一经营区域内的一般公路相比，在市场竞争中处于极有利的地位。

（二）高速公路事业单位经营

《收费公路管理条例》第十一条第一、二款规定：“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”在我国，一般的政府还贷公路实行的是事业单位运营管理制。

一般说来，政府贷款的高速公路的特点在于：第一，高速公路的运营管理不是营利性的，《公路法》第六十条第一款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。”其收费最为显著的特点就是为了偿还贷款和集资款。而《收费公路管理条例》第三十二条规定：“收费公路运营管理者收取车辆通行费，必须向收费公路使用者开具收费票据。政府还贷公路的收费票据，由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印（监）制。”该规定显著说明了这一点。第二，政府贷款的高速公路的功能侧重的是高速公路的服务管理。其转让必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。

（三）两种高速公路经营模式的对比[13]

一般说来，改革开放后的经济发展初期，开始实行事业制管理的高速公路经营模式，这种模式主要存在于由国家主导的高速公路建设过程中。而随着经济的发展，国家主导的投资中更多的增加了民间资本和外资的成分，孰优孰劣，不能一概而论，应该说各有利弊：属于事业单位的更注重管理职能，人本化的服务观念较为淡薄，服务质量稍逊一筹，因此应不断研究和提高服务品质；而在公司化的管理单位比较注重服务理念，注重提高顾客满意度，但是管理整体协调性、统一性的不足使高速公路的快速、便捷大打折扣，为司乘人员出行带来诸多不便。由于现行没有法律对于高速公路经营模式作明确规定，故我国高速公路管理体制尚未形成集中统一、科学合理、精简高效的管理模式。现在社会对于高速公路实行何种经营模式讨论得比较热烈，所以如何解决这个问题更多的应该考虑政府的调控、行业自律以及高速公路的应有属性。

二、高速公路运营管理的内容

按照前述的观点，从管理内容讲，高速公路管理包含的内容较多。从管理主体角度可以将高速公路的经营管理分为两部分，即行政管理和运营管理。而行政管理又可以进一步分为路政管理和交通管理。下面就这两个方面分别进行论述。

（一）高速公路路政管理

1.路政管理的概念

高速公路路政管理，是指县级以上交通主管部门或其设置的公路管理机构依据《公路法》和国家其它有关法律、法规、规章的规定，为维护高速公路管理者、经营者、使用者的合法权益，实施保护公路路产、公路用地及公路附属设施（以下统称路产）的公路行政管理。[14]

2.路政管理机构的职责

根据《公路法》和《江苏省高速公路条例》的规定，路政管理的职责一般为：

（1）宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规和规章；

（2）保护高速公路的路产；

（3）实施高速公路的路政巡查；

（4）管理高速公路两侧建筑控制区；

（5）维持高速公路养护作业现场秩序；

（6）参与高速公路工程交工、竣工验收；

（7）依法查处各种违反高速公路路政管理法律、法规、规章的案件；

（8）相关法律、法规规定的其他职责；

（9）依照公路法的有关规定，受让公路收费权或者由国内外经济组织投资建成的收费公路的路政管理工作，由县级以上地方人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构的派出机构、人员负责。

3.路政管理机构管理的方法

随着高速公路对国民经济发展的作用越来越大，高速公路的路政管理也由传统的监督为核心向以服务为核心进行转变，因而，交通部门的管理方法也应该向多元化方式进行转变。

现代行政管理的手段众多，高速公路的管理一般采取的是经济的、行政的、法律的手段。行政手段是传统的主要手段，执法机关在权限内履行职责，包括监督、检查、制约与高速公路发生关系的社会组织和个人，这种手段比较直接，效果很明显。而经济的手段则是在损坏路产以及设备情况下，对相关的责任人进行追偿。法律手段是行政手段和经济手段的基础，《公路法》和《江苏省高速公路条例》对路政事务的管理有专章的规定。

（二）高速公路交通管理

1.高速公路交通管理定义

高速公路交通管理是对高速公路上的车流按有关规则和要求，合理地引导、限制和组织交通流，运用各种现代技术进行交通安全管理和事故处理，以保障交通快速、安全、舒适、畅通的总称。[15]

2.高速公路交通管理的内容

高速公路交通管理的主要内容为：

（1）对高速公路行驶的车辆进行安全管理，保障通行的车辆安全有序的通过，车辆自身状况和车速符合有关规定。对路况进行实时的巡逻，保证路况符合车辆通行条件。

（2）在高速公路发生的事故一般都会产生严重后果，并极易引发第二次事故，所以交通部门在事故发生的第一时间就需要及时采取措施，对遇难者进行救助并防止事故引发其他严重后果。

（3）查处高速公路的违章行为，做好交通执法，协助其他部门对高速公路实施有效管理。

（4）因雨、雪、雾、路面结冰、道路施工作业、交通事故、突发事件以及其他情况，影响车辆正常行驶的，高速公路交通巡逻警察机构可以采取临时交通管制措施。以江苏省为例，需要关闭高速公路的，由省公安、交通部门共同商定，并及时发布信息。紧急情况下，公安、交通部门现场执法人员可以先行处置，同时分别报告省公安、交通部门组织路网调度和区域交通分流。需要关闭高速公路的情况消除后，有关部门应当及时开通高速公路，恢复交通。

3.高速公路交通管理的方式和特点

和路政管理相同，高速公路的交通管理同样也需要综合运用行政的、经济的、文化的手段，只是高速公路的执法更多的强调了行政手段的运用。

高速公路的交通管理更多地强调的是实时性，高速公路车速较高，如果事故处理不好将会严重影响到车辆的通行以及交通秩序。另一个特点就是预防性，交通部门必须做好路况和车辆的监控，将危险控制在预防内，做好预防才是最重要的。

（三）高速公路运营管理

1.高速公路运营管理概念

高速公路运营管理是指获得高速公路管理资格的企业或者事业单位运用现代企业管理的模式对高速公路进行运作，实行收费、养护、监控、通信、服务区管理等事物的总称。

高速公路运营的主体一般为企业和事业单位，其主要职责是对高速公路进行收费、养护、监控、通信、服务区等管理，企业运营的模式一般以营利为目的，而事业单位制更多的是进行收费以偿还对高速公路的贷款。

2.高速公路运营管理内容

（1）收费管理

收费工作是高速公路一项经常性而且重要的管理工作。高速公路的入口都设有收费站，它的主要任务是向过往车辆收取足额的通行费。特别对于收费还贷的高速公路，收费是其用以保证高速公路建设资金的偿还及管理运营费用的支出。

①高速公路收费管理的方式。高速公路的收费方式分为开放式收费和封闭式收费两种。开放收费方式是根据需要在收费公路上的不同位置设多处主线收费站；而不是在各个立交匝道的出入口处设收费站。这样，车辆可以不受控制地自由出入收费公路，收费公路对外呈现“开放”状态。采用开放收费方式，一般分车型确定每车次收费标准；车辆每经过一次主线收费站缴一次费。我国有些高速公路（例如新疆吐乌大高速公路）通过设置若干主线收费站实行开放式收费。封闭收费方式是在收费公路主线起止点以及所有的立交匝道出入口设置收费站；除收费公路主线起止点以外的主线上不再设任何收费站。这样，可控制所有收费公路的进出口，使收费公路对外呈现“封闭”状态。车辆则可以在收费公路内部自由通行；使用收费公路只需交一次费。采用封闭收费方式，一般分车型确定每车公里收费标准。目前，我国绝大多数高速公路均采取封闭收费方式，即在入口处领取通行券；在出口处交款。除此以外，在我国的公路通行费收费实践中，有些地区（例如河南省）或路段对大吨位货车还采取了按核定吨位收费的方式；有些道路（例如山西省石太高速公路）还采取按车轴数或者轴重来收费的方式。

②高速公路收费管理存在的问题。我国高速公路通行费收费管理包括的内容为：建立收费机构，配备收费人员，确定收费方式。制定收费标准，建立收费工作责任制，确定目标计划：实行票证及通行卡管理、收费解缴管理及拆账结算管理、经费管理、稽查管理、收费设备管理等；进行收费人员职业道德教育、业务技能培训及收费岗位培训。收费方式一般采取电脑自动收费、人工辨识车型的收费模式。实行“入口取卡、出口缴费，所有车辆凭卡通行”的收费管理办法，按照里程、车型计费。全过程实行半自动化管理，所有数据通过信息传输网络送达各缴费所监控中心。我国高速公路建设时间不长，管理还不尽完善。收费管理存在问题，主要表现为以下几个方面：一是个别驾车者法制观念不强，贪图小利，没有“谁受益，谁支付”的概念，想尽办法逃费；二是某些单位或部门的特别车辆及一些特权工作证件的存在，对高速公路收费系统造成干扰和损失；三是收费标准一般较高、有的高速公路收费人员服务意识不强。[16]

（2）养护管理

高速公路养护管理的目的是为了经常保证高速公路及其附属设施处于良好的技术状态，从而保证高速公路上的车辆安全、快速、经济、舒适地运行。《江苏省高速公路条例》第十三条规定：“高速公路运营管理单位应当按照养护规范加强养护巡查，并对高速公路及其附属设施技术状况进行检测，对技术状况达不到养护规范要求的，或者发现路基、路面、桥涵、交通安全设施损坏等影响高速公路安全通行的，应当及时设置警示标志、安全防护设施，并组织抢修或者采取措施排除险情。”第十七条规定：“在高速公路上进行养护作业，应当按照国家和省有关标准和规定，设置施工标志和安全标志。因高速公路养护作业造成交通堵塞的，高速公路交通巡逻警察机构应当迅速采取措施恢复车辆正常通行。高速公路运营管理单位和养护作业单位应当予以配合。”

综合而言，高速公路养护管理可以归纳为以下几点：

①及时了解高速公路的状况及服务水平，以便及时安排维修保养、专项养护工程及大修工程，保证高速公路的良好行车环境。

②提前预防道路及其设施病害的发生，及时治理随时出现的损坏，防止微小病害的进一步扩大，尽可能延长道路及其设施的使用寿命，延缓大修周期，降低运营管理成本。

③及时发现并弥补由于设计或其他原因造成的道路及其设施的先天不足和使用缺陷。高速公路在实际使用中经常会出现道路排水、边坡防护、通道设置、标牌设置、建筑物使用功能等方面的问题，这些问题只能通过后期的养护维修加以弥补，并逐步形成高速公路完善的使用、服务功能。可以说养护是对高速公路建设的补充与完善。

④减少或杜绝由于道路及其设施维护不当给道路使用者带来的意外损害，避免为此引发的不必要的法律纠纷。

（3）监控、通信管理

高速公路的监控、通信管理，是通过现代化的电子设备对高速公路的运行状况进行监视控制，完成信息采集、传输、处理，为司乘人员和通行车辆提供最佳服务，以保证快速和安全行车。

监控可分为监视和控制两个方面。监视的内容是数据采集与设备监测；控制则是将最终结果，控制命令和各种信息及时反馈给司乘人员，通过显示系统向用户提供无声服务，引导用户遵循、熟悉、适应高速行车环境，从而减少交通事故，保证安全畅通，培养现代化的通行意识。通信是根据高速公路管理需要在一定范围内通过有线、无线的汇接，实现无盲区的即时即地声频信息传输。高速公路主要采用业务电话，指令电话，紧急电话及无线移动通信系统建立高效率、高保真、高保密、高水平的通信网络。监控、通信管理的主要任务是通过日常的维护管理，确保系统的正常运行，这是形成高速公路快速反应机制的先决条件。

（四）高速公路管理水平的提升

1.高速公路经营企业面临的管理问题

在现行的高速公路管理体制下，高速公路的管理表现为行政管理和运营管理的分立与脱节，难以产生有效的管理效果。

需要强调的是，高速公路作为基础设施，其公益性决定了它是国家政府行为的产物，高速公路经营者行政色彩较强。可以说高速公路公司从筹建、成立到工程竣工，每一步都是在政府部门及交通部门的操作下进行的，其工作成员不可避免地要有政府人员参与，这一点有利于征地、拆迁、安置、补偿等重大协调工作。但是高速公路经营者一般都是企业法人，并没有明确的规定行政权权限，导致在高速公路管理过程中难以有效地进行建设、经营和管理。

公路建成后，高速公路经营企业实施车辆收费、综合服务及沿线的综合开发等方面的管理，而维护等属于交通部门和交警部门的职责。如何明确规定各自的权限，以及相互之间的协调仍然是一个悬而未决的问题。不难看出，这些问题涉及高速公路经营企业管理的各个方面，是系统性问题。需要讨论的是国家政府部门在公路路政、交通安全等方面对公路实施管理，以及各管理主体如何协调的问题。从高速公路经营企业内部进行管理整合，综合考虑行业管理体制、政策，积极采用行政手段、经济手段与法律手段全面提升企业管理水平。

2.高速公路经营企业管理水平提升的路径选择——管理整合

从交通厅、高速公路管理局的角度讲，作为行业主管机构，他们更多地从高速公路安全运行考核、收费定价、路政执法、与交警的协调等行业管理角度出发履行相应职权。高速公路经营单位作为公路建设资金的债务承担主体，按现代企业制度运作，需要整合内部管理资源，不断提升管理水平，促进这些行业主管机构从管理职能向监督职能的转变，使交通厅、高速公路管理局作为国家委托的投资担保主体，而不是管理主体。所谓“管理整合”是指对管理结构及其内在联系进行重构并形成新的一体化过程。首先是管理构架的整合，即人们对管理过程用一个科学、完整的宏观体系或构架整合起来，有利于人们对管理进行更加综合、更加系统的审视和把握，促进管理的每一维度的品质提升，进而推动整体管理升华。其次是组织整合，包括组织自身整合和组织间整合。组织自身整合不言而喻，组织间的整合也是有成熟理论。高速公路运营管理中路政管理与交通安全管理的职能交叉管理的问题，通过“警路联合执法模式”解决，从外延上，将属于管理整合中的组织整合，从内涵上讲，属于管理构架整合。通过这样的整合，使得管理过程的结构得到了优化，使管理实践更加丰富，取得高速公路畅通的这一最高管理目标的实现。这有利于高速公路的经济、社会效益提高。通过有效的管理整合来提高管理绩效，以此来提高管理效率。在充分考虑高速公路快速、高效、畅通、安全运行及对沿线经济促进的作用下，立足于高速公路经济效益的发挥，即投资成本的回收和资本的增值，进而降低高速公路还贷压力。