上篇

第一章 高速公路及运营管理者[1]概述

第一节 高速公路概况

我国高速公路产业的起步较晚，但发展速度之快令世人震惊。改革开放以来，随着国民经济的快速发展，人们开始认识到高速公路对国民经济发展的重要性。20世纪80年代，伴随着改革开放的深入，在各项准备工作都已成熟的大背景之下，我国大陆地区开始修建第一条高速公路——沪嘉高速公路[2]。1988年9月，全长18.5公里的沪嘉高速公路正式通车，标志着我国高速公路实现了从无到有的飞跃。从此，修建高速公路的航程开始快速扬帆。1990年9月，完全由我国自主设计、施工的沈（沈阳）大（大连）高速公路建成通车，使我国的高速公路又进入了一个崭新的里程。无论是高速公路的建设速度还是建设规模都不断在增强增快，不断有新的高速公路建成通车，为缓解交通整体“瓶颈”问题和提高我国整个公路交通网的技术水平起到了不可磨灭的作用。截至2013年年底，中国高速公路的通车总里程已达到10.4万公里，成为了拥有高速公路第二多的国家。其中江苏的通车总里程已达4120公里。

一、高速公路的概念和特征

（一）概念

高速公路是指适合汽车高速行驶的公路，一般能适应每小时120公里的或者更高的速度，要求道路平直、线路顺畅、纵坡较小，采用沥青混凝土或水泥混凝土高级路面，中间设置分隔带，在必要处设坚韧路栏。为保证行车安全还设有必要的标志、标线、信号及照明设备。禁止行人和非机动车在路上行驶。与铁路和其他公路相交时安全采用立体交叉，行人跨越则用线桥或地道通过。[3]

1962年11月联合国欧洲经济委员会运输部在日内瓦召开会议，对高速公路作了如下定义：所谓高速公路，是利用分离的车行道往返行驶交通的道路。它的两个车行道用中央隔带分开；与其他任何铁路、公路不允许有平面交叉；禁止从路测的任何地方直接进去公路；禁止汽车以外的任何交通工具出入。

世界各国对于高速公路没有统一的定义标准，命名也不尽相同。美国、加拿大、澳大利亚把高速公路习惯称为freeway，其中，freeway在美国主要是强调城市之间及高速通过性；[4]德国、瑞士和奥地利的高速公路通常称为autobahn，该词强调的是在城市内、道路宽阔，以及汽车无间断的通过等特性；[5]法国通常称高速公路为auto route，其内涵与autobahn相同。[6]英国则习惯称高速公路为motorway，其特别强调在城市之间、道路宽阔，以及长途的快速通过等特性。[7]根据“互动百科”的解释，高速公路，部分地区称为快速公路。一般是指双向两条车道以上、双向分隔行驶、完全控制出入口、全部采用两旁封闭和立体交叉桥梁与匝道，时速限制比普通公路较高的行驶道路。[8]除了我国交通部《公路工程技术标准》规定的技术标准外，很多省都在本省范围内颁行了高速公路（管理）条例。这些条例中，对于高速公路的概念，大约有以下几种情况：第一种，没有提及“高速公路”或相关概念，即延用《公路工程技术标准》中的概念。[9]第二种，条文中没有明确规定“高速公路”的概念，但通过类似概念的规定可以推知高速公路特性的立法方式。如在甘肃省《高速公路管理条例》中规定“全封闭控制出入并收取车辆通行费的其他公路管理，参照本条例执行”等，通过这一规定，可以推知高速公路系“全封闭控制出入并收取车辆通行费”的公路。[10] 第三种，以《公路工程技术标准》为依据，阐述高速公路的概念，此为目前地方立法中最为普遍的表述。这类规定主要强调了“设有高速公路标志和有关设施”，“专供汽车分道高速行驶”，以及“全部控制出入的道路”等要素。[11]第四种，除了包括第三种情况下的各要素外，还强调了高速公路的其他特性，如强调高速公路的“全封闭、全立交”的特性等。[12]

（二）高速公路的特征

与一般的等级公路相比，高速公路具有以下七大特点。

1.分道、分向行驶，互不干扰，互不影响。高速公路具备双向四条以上车道，且中央设置分离带（又称隔离带）；与此同时，在与其他公路、铁路的交叉处和城镇附近的出入口全部采取立体交叉的形式，使车辆进、出高速公路以及在高速公路上行驶互不干扰，互不影响。除同向超车外，有效避免了车辆横向与纵向的交会。

2.具有全封闭性，有效控制出入。高速公路均在两侧设置钢网护网作为屏障，以阻碍外来非机动车、行人、动物牲畜进入。路面上只有机动车行驶，排除了其他通行者带来的干扰。机动车驶进或驶出高速公路都必须通过专门设置的出入口，不得从其他出入口驶进或驶出。

3.具有强大的通行能力，通行效率大大提高。高速公路一般能适应按各种汽车折合成小客车的年平均昼夜交通量在25000辆以上。例如一个双向车道的高速公路日通行能力是一级普通公路的一倍以上，是二级普通公路的4～5倍。据统计，一条四车道的高速公路的通行能力可达34000～50000辆/日。六车道和八车道可达70000～100000辆/日。机动车在高速公路上行驶的速度一般都在80～100km/h范围内，高者可达110km/h。与普通公路相比，大大加快了通行速度。我国的高速公路共分四个等级：平原区为一级，其设计车速为120km/h；微丘区为二级，其设计车速为100km/h；重丘区为三级，其设计车速为90km/h；山岭区为四级，其设计车速为80km/h。由于高速公路强大的通行与运输能力，能够保证车辆在高峰时期仍旧畅通，从而根本上解决了交通拥挤的问题。

4.设施设备齐全。为解决道路通行者与外界处于隔离状态，购物、饮食、车辆维修管理、补充燃料多有不便，特在高速公路沿线设置服务休息区。此外，为及时向机动车驾驶员提供路面、路况、天气等信息，在高速公路上设有现代化的交通路标和LED显示屏。

5.事故率较低。高速公路采取“全封闭，全立交”、分道分向行驶等措施，排除了大量的交通干扰，致使事故大大减少。据统计，在同等里程条件下，因交通事故而死亡的人数，高速公路比一般等级公路下降50%左右。但在高速公路一旦发生交通事故，其性质和影响可能比较严重。

6.高速公路的管理任务复杂、艰巨。尽管高速公路的管理是一项复杂、庞大的任务，但其好坏直接影响到高速公路经济效益的发挥，社会形象的确立和今后自身的发展。高速公路的管理囊括了路政、运政、交通安全管理以及收费、养护、服务管理等方方面面，是一个完整的体系结构，任何环节的缺失或疏忽都会影响到高速公路功能的发挥。

7.占地多，造价高，投资大。高速公路一般用地宽度为30～35m，六车道为50～60m，大量征地大大增加了高速公路的造价与成本。另外现代化的辅助设施、立体交叉式的修建与庞大的运营管理成本皆是大笔投资。

以上是高速公路相对于一般公路的特殊之处，但这并不能否认高速公路与一般公路的某些共通之处：

第一，两者都是供人们自由出行的公共产品，任何个人和组织都不能独占路面进行排他性地使用公路。高速公路因其投资大，为了管理的便宜和收回对其巨大的投资而向高速公路使用者收取一定的通行费，但这也不能否认其公益性质，任何组织和个人在缴纳通行费后都有权利对高速公路进行合理的使用。

第二，两者都向公路使用者收取一定的通行费。区别于高速公路的普通公路，如省道、国道等一般都设有收费站，向通行者征收合理的通行费。公路作为一种公共产品，对其投资巨大，单位与个人一般都不具有这样的建设与管理能力，加之其具有较强的公益性，不可能由个人或者组织对公路进行投资从而对路面进行垄断性经营。从这个层面上来说，不能因为高速公路对使用者征收通行费而使得其承担的法律责任特殊化。

第三，对高速公路与普通公路的管理方式具有一定的相似性。因为公路的公益性，一般其投资和建设方都为政府部门，在建成并投入使用后，政府都将收取通行费的权利以及对路面及相关设施进行管养的权利委托给相关单位（事业型的经营管理者、企业性质的公司）。

第四，对在高速公路与普通公路上发生的交通事故的法律责任承担也具有很大的相似性。此点是本书的讨论问题一个基本出发点，处理发生在两种路面上的交通事故纠纷应该从认定法律关系各方当事人的过错及责任出发，以《道路交通安全法》和《侵权责任法》第七十六条出发。不能因为以上高速公路较之于普通公路的特有属性而在责任性质上特殊认定，否则，难以实现法律的统一性和公平正义。

可见，高速公路相对于一般公路在建设上具有一定的特殊性，但在责任承担上而言，二者却是相同的。

二、我国高速公路管理现状

（一）管理情况现状

高速公路的管理一般而言分为行政事务管理和经营管理两大类，行政管理的主体是路政部门和交警部门，经营管理主体则是高速公路企业经营者。在我国，现行的路政管理体制并不统一，有交通厅设立高速公路路政执法专门机构，与高速公路经营管理者相对独立的形式；有交通厅向高速公路派驻路政执法机构，实行双重领导的形式；也有路政管理职能与巡警合二为一，成立高速公路综合执法队的形式。如江苏省《江苏省高速公路条例》第四条规定：“省人民政府交通运输部门（以下简称省交通部门）主管全省高速公路工作。公安部门负责高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故处理和治安管理工作。公安部门设立的高速公路交通巡逻警察机构负责具体管理工作。……”

在经营管理体制方面，我国高速公路管理体制尚未形成集中统一、科学合理、精简高效的管理模式。一般说来，大致可以分为三种管理体制：一是组建了省政府直接领导的授权的国有资产投资性质的高速公路集团公司，按企业方式运作，基本脱离与省交通厅的隶属关系；二是组建了由省交通厅领导兼任董事长的投资实体；三是成立了事业性质的高速公路管理局。总的说来，高速公路的经营大致就是企业模式和事业单位模式。如《江苏省高速公路条例》第四条第三款规定：“省人民政府其他有关部门和高速公路沿线地方人民政府应当按照各自的职责做好高速公路相关工作。”第五条规定：“取得高速公路收费权的经营企业以及利用贷款、集资建成高速公路经批准收取车辆通行费的事业单位（以下统称高速公路经营管理单位），依法从事高速公路投资建设以及收费、养护、清障等活动，其合法权益受法律保护。”

（二）存在的问题

我国的高速公路还处于发展初期，配套设施和管理手段还不完善，但高速公路具有的快速、高效、舒适、安全、大交通量以及开发与振兴区域经济的作用已被人们所认识。各高速公路通车至今虽取得了较好的社会经济效益，但还存在一些制约因素，主要表现为：高速公路的立法一直比较滞后，没有一部专门的法律来规范；政企不分；职能分割以及发展模式的多样化等。

1.立法滞后。目前我国没有一部统一规范高速公路运行的法律。现行法律对于高速公路的规定又有许多矛盾和冲突的地方，致使在实际运行过程中对高速公路的管理呈现混乱的局面。特别是法律法规对经营型公路管理没有明确的规定，也没有具体的可操作性的配套措施，以致对经营型公路建设、运营等管理缺乏必要的依据和有效的手段，经营型公路的管理体制难以深入推进。

2.政企不分。由于我国经营型公路（特别是经营型高速公路）大多采用国家投资，委托管理的形式，大多是靠贷款修建的，必须对通行的车辆收取通行费来还贷款，这些经营型公路管理机构都属企业编制，而对经营型公路进行行政管理又是行政机关的职责，在实际操作中，某些省市对履行行政管理职能的路政执法人员的部分经费由企业性质的经营机构承担。政企不分的状况在一定程度上影响了经营性公路运行效率的充分发挥：权与利的结合，为以权谋私创造了条件，这对经营型公路的通行者（相对人）是很不公平的。

3.职能分割。高速公路管理的整体被有机地分成几个部门共同管理，交通部门、公安部门，经营机构各管一摊，并且相互之间没有明确的分工协作关系，致使政出多门，无法有效的予以协调，同时高速公路管理机构的建设、养护、监控、收费等管理系统又不是很完善。

4.模式多样。从不同的角度来分析我国高速公路的管理模式有各种不同的分类，这里主要从公安部门与交通部门关系这一角度做简单介绍，其他角度的分类后文将详细介绍。国务院办公厅印发的《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》中明确“在高速公路管理中，公路及公路的修建、养护和路政、运政管理及稽征等，由交通部门负责，维护交通秩序、保障交通安全畅通等交通管理由公安部门负责。”鉴于各地的实际情况，又规定“各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定”，并要求公安、交通两部门要相互支持，大力协作，把高速公路管好。全国各地按照这个文件的精神对经营型高速公路的管理进行了各种方式的探讨和试验，并形成了多种模式。