第二节 行政法的概念及作用

♦行政法的含义

行政法是法的一个独立部门，是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。

（1）行政法是国家重要的、独立的法律部门之一，由各种法律规范和原则构成，而这一系列的法律规范和原则又是通过各种各样的法律形式表现出来的。关于行政法的法律渊源问题，在下面的内容中将予以介绍。

（2）任何一个部门法都有自己的调整对象，行政法的调整对象是行政关系。所谓行政关系，是指行政权力在获得、行使与受监督过程中与相关各方所产生的各种关系。行政关系主要包括三种：一是行政权力在获得过程中与权力机关所产生的关系。二是行政权力在行使过程中与行政管理的相对一方，包括公民、法人或者其他组织之间所产生的各种关系。行使行政权的行政机关或公共组织可称为行政主体。这种关系的特点是行政主体与行政相对人之间的地位不平等，前者在关系中居于主导的优势地位，后者处于被动的服从地位。三是行政机关对其内部进行管理所产生的行政关系，包括上下级行政机关之间的关系，同级行政机关之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与法律授权的公共组织之间的关系等。

上述这些关系即为我国行政法的调整对象，但这并不意味着上述关系主体之间在任何情况下发生的关系都是行政关系、均由行政法调整。如行政机关与社会组织或公民之间发生的买卖关系，就不是行政关系，而是一种民事关系。只有在国家行政机关履行行政职能过程中所发生的行政关系，才是行政法的调整对象。

♦行政法的特点

行政法作为一个独立的法律部门，与其他法律部门相比，在内容和形式上都有自己的独特之处。

(一)行政法在内容上的特点

1.行政法涉及的领域极为广泛，内容非常丰富

现代行政权力的极度膨胀使行政管理活动的范围已不限于传统的国防、外交、公安、民政、工商、税务和司法行政等领域，而是扩展到了社会生活的各个方面，作为上层建筑的法律必定要反映这一现实，并对其进行全方位调整，这就决定了行政法内容的广泛性。

2.行政法规范具有易变性

以宪法、法律的形式表现的行政法规范因其具有一定的原则性和抽象性而具有一定的稳定性，但是国家的行政管理形势变动频繁，而以行政法规、规章的形式表现出来的行政法规范由于涉及的内容过于具体，必须及时对规范内容进行调整才能适应管理的需要，这就是行政法规范的易变性。需要注意的是，行政法的易变性是相对于其他法律部门而言的，作为法律规范，它仍然具有相对稳定性，不允许朝令夕改，否则便会造成社会的不安定。

3.行政法的实体性规范与程序性规范相互交织并共存于一个法律文件之中

此特点不仅表现在我国行政诉讼法这一程序法中包含了许多实体性规范，而且还表现在我国行政法中存在一类特有的行为规范即行政程序规范。由于行政权力的特殊性，出于民主、公正、效率等的考虑，必须对行政权力行使的步骤、顺序、方式、时限等予以规定。因此，有关行政权力的实体性规范和程序性规范通常相互交织，集实体与程序于一身而存在于一个行政法规范中。

(二)行政法在形式上的特点

1.行政法没有完整、统一的行政法典

行政法不同于民法和刑法等部门法，没有一部集基本规范于一体的统一法典。由于行政法调整的社会关系复杂、广泛且易于变动，因此，只能以不同的规范性法律文件规定不同的行政法规范，调整不同性质和特点的行政关系，使行政法律规范寓于形式多样的法律文件之中。在我国，法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例、法律解释、条约与协定等都可以成为行政法的渊源。这些行政法渊源的具体表现文件不仅数量众多，而且名目繁多。到目前为止，世界各国都未能制定出普遍适用于全部或绝大部分行政领域的统一、完整的行政法典。

2.行政法有统一的行政程序法典

20世纪以来，很多国家制定了行政程序法典，如《美国联邦行政程序法》《德国行政程序法》等。我国目前也正在着手制定统一的行政程序法典，这是行政法在形式上的重要特点之一。

♦行政法在法律体系中的地位

行政法是法律体系中的一个组成部分，具有重要的地位和影响。行政法在法律体系中的地位可以从以下几方面加以说明。

(一)从整体上看，行政法是一个独立的法律部门

行政法是一个独立的法律部门。首先，从调整对象来看，它与其他法律部门调整的社会关系不同，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分。其次，行政法是构成法律体系的最高层次的、独立的法律规范集合体之一。最后，它既不能依附于其他的普通法律部门，也不能涵盖其他普通法律部门，把其他法律部门作为自己的组成部分。

(二)从行政法与宪法的关系来看，行政法是与宪法最为密切的法律部门，是宪法重要的实施法

宪法是我国法律体系中最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定着国家的基本制度，是地位最高、效力最高、权威最高的法律。刑法、民法、行政法等法律部门都是直接实施宪法的法律部门。其中，行政法与宪法的关系最为密切，是宪法最重要的实施法。首先，行政法是实施有关现代国家机关之间关系的宪法规范的主要法律，具有保障和监督对社会有广泛影响的行政管理的作用；其次，行政法是实施宪法确定的各项国家政策的主要法律。因此，有些学者把行政法称为“小宪法”或者“动态的宪法”。

(三)从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大

现代社会的发展，尤其是生产的日益社会化和公共事务的大量增加，迫切需要强有力的国家行政力量的调整。行政管理职能的加强，必然导致调整行政关系的行政法的发展。行政法越来越大的社会影响还表现在现代国家的行政机关已经越来越多地“干预”刑事、民事活动；行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法、刑法调整的领域。在我国，这一点表现得尤为明显，如行政处罚、行政裁决等制度的实施等。

♦行政法的作用

行政法作为重要的法律部门，主要有下述作用。

(一)保障行政权有效行使，促进行政主体依法行政

行政主体代表国家依法行使行政权，对政治、经济、文化等各方面实施行政管理。行政法规范行政权的存在、运用、保障，确立行政机关独立行使行政权，不受其他单位、个人干涉，赋予行政机关优先权、执行权等，对保障行政权的有效行使，实现国家行政管理目标，具有重要作用。

行政法保障行政权有效行使的作用体现在如下五个方面：（1）确认行政权是一种相对独立的国家权力，行政权由国家机关享有和行使，其他国家机关不得行使，也不得无故干涉行政机关行使行政权的活动；（2）确立行政机关相对于行政相对人的行政权，保证行政机关具有优先权、强制执行权等；（3）保障行政机关对其公务员的管理权；（4）保护行政机关在特别情形下的活动；（5）随着社会发展的需要，不断确立行政立法、行政仲裁、行政制裁、行政司法等新的行政权。

(二)贯彻实施宪法，推动民主政治进程，保障公民、法人或其他组织的合法权益

社会主义民主的基本制度是宪法确立的，但是具体地实施贯彻各项民主制度，必须通过行政法来实现。行政法一方面为公民、法人或其他组织实现宪法赋予的各种政治、经济、文化权提供法律保障；另一方面通过建立一系列的制度控制和监督行政主体行使行政权的行为，防止行政主体违法行政，从而达到保护公民、法人和其他组织的合法权益的最终目的。

行政法在保护公民、法人或其他组织上的作用主要体现在以下方面：（1）保护相对人的财产权和人身自由权，坚决禁止行政违法侵害这类权利；（2）保护相对人的参政权、批评建议权、申诉控告权，使相对人能有效地参与行政管理；（3）保护公民、组织依法取得新的权益，如经营权、免交税收权、专利权等；（4）保护相对人的其他法律权利，如宗教信仰权、受教育权、言论权、出版权等。

(三)促进经济文化建设，保护社会经济、文化秩序，促进社会主义精神文明建设

行政法通过各种行政法律文件，加强国家经济管理职能，理顺政府与企业的关系，保障各项经济体制改革的实施，对推动经济体制改革的顺利进行，促进我国经济建设，有着重要的作用。同时，行政法规定经济活动规范，规定经济活动中的奖惩、监督等制度，为建立良好的经济秩序发挥了重要作用。

行政法通过各种行政法律文件，规定保障公民言论自由、奖励科学技术发明等各项制度，以促进我国的文化建设；通过规定保护文化科研成果的各种措施，建立良好的文化秩序；通过规定精神文明的内容和原则，以促进社会主义精神文明建设。