第三节 行政法律关系

法律是调整社会关系的工具，每一个部门法都有其特定的调整对象，即调整特定的社会关系，受行政法调整的行政主体在行政活动中发生的各种社会关系就是行政法律关系。

♦行政法律关系的概念及特点

(一)行政法律关系的概念

行政法律关系是指为行政法所调整的具有行政法上权利与义务内容的各种社会关系。简言之，行政法律关系就是受行政法调整的行政关系。但行政法律关系和行政关系又有区别，二者的区别主要是：

第一，行政法律关系属于法律关系，体现了国家的意志，由国家强制力作保障；而行政关系是一种社会关系，不反映国家意志。

第二，行政法律关系以行政关系为基础，但不等于行政关系，只有当行政关系为行政法调整，具有行政法上的权利义务时才转化为行政法律关系；未经行政法调整，不具有行政法上的权利义务内容的行政关系，均不能转化成行政法律关系。

行政法是调整行政关系的法，行政关系包含如下四类：

1.行政管理关系

行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。行政管理关系，即行政主体与行政相对人的关系是行政关系中最主要的一部分。行政主体通过实施行政行为对于行政相对人进行管理，并通过这种方式与行政相对人发生关系。在一个法治国家中，行政主体与行政相对人之间的关系需要受到法律的调整和规范。调整和规范这种关系的法律就是行政法。行政管理关系与其他行政关系相比较，有两个重要特点：第一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人；第二，行政主体在关系中占主导地位。

2.行政法制监督关系

行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。行政法制监督关系是作为行政法制监督主体的国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等与作为监督对象的行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员因前者实施法制监督而发生的关系。双方主体如果不是因实施法制监督而发生的关系即不属于此种关系。

行政法制监督关系在行政关系中非常重要，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法等。

3.行政救济关系

行政救济关系是行政相对人认为其权益受到行政主体行政行为的侵犯，向救济主体申请救济，救济主体应行政相对人的请求，对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。行政救济关系与行政监督关系是有重合的。调整行政救济关系的行政法法源主要有行政申诉法、信访法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法以及集会游行示威法、请愿法等。

4.内部行政关系

内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构（如部与司、局、处等）、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，等等。内部关系与外部关系一样，同样是行政法所调整的范围，作为调整内部行政关系的行政法法源，主要有行政组织法、行政编制法、国家公务员法以及内部行政程序法等。

(二)行政法律关系的特点

1.在行政法律关系当事人中，必有一方是行政主体

行政主体是依法以自己的名义行使行政权，实施国家行政管理，并能独立承担由此产生的法律责任的组织，包括行政机关和法律、法规授权的组织等。行政法律关系是行政主体在行使行政职权的过程中，与行政相对人等形成的相互之间的关系。因此，在行政法律关系双方主体中，行使行政职权的行政主体是任何一个具体行政法律关系都不可或缺的。根据法律、法规的规定，它们在行政法律关系中居于支配、指挥的地位，具有固定性和不可替代性，离开了行使行政职权的行政主体，行政法律关系就不可能形成。

2.行政法律关系当事人的权利义务是由行政法律规范预先规定的

在行政法律关系中，当事人的权利义务不能由当事人双方相互协商约定，而是由行政法律规范事先规定的。当事人不得自由选择权利、义务，也不得随意放弃权利、转让义务，而只能依据行政法律规范的规定享有权利或承担义务，这是行政法律关系区别于民事法律关系的主要特征。但行政合同是此特点的一个例外，行政合同双方当事人可以进行一定程度的协商让步和权利义务的约定。

3.行政法律关系具有不对等性

行政法律关系的不对等性主要表现在两个方面：第一，行政法律关系双方主体的地位不平等。行政主体以国家强制力保证其职权的行使，行政主体可以行使强制权，强制相对人履行义务。当行政主体不履行或者不当履行行政职责时，相对人只能通过申诉或诉讼程序解决。对行政主体的违法或不当行为，在法定部门确认该行为违法或不当之前，既不能否认其效力而加以抵制，也不能停止执行。第二，行政法律关系的产生、变更不以双方主体的意思表示一致为必要条件，行政主体可以单方面地设定或变更行政法律关系，而无须征得相对人的同意。

4.行政法律关系所引起的争议，在解决方式及程序上有其特殊性

行政法律关系中产生的争议，大都由行政机关或行政裁判机关依照行政程序或行政司法程序加以解决，只有在法律明文规定的情况下才可通过司法程序解决。这是因为此类争议所涉及的问题专业性、技术性强，所以宜先由专业性强的行政机关或行政裁判机关来解决争议。这也是行政法律关系区别于民事、刑事法律关系的重要特征。

♦行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系的主体、客体和内容三大要素组成。

(一)行政法律关系的主体

行政法律关系的主体又称“行政法主体”，即行政法律关系当事人，也就是行政法律关系的参与者。

任何一种法律关系都不可能是单方面的，必须有双方当事人，他们就是法律关系中权利的享受者和义务的承担者。作为行政法律关系当事人的一方的国家行政机关及法律、法规授权或国家行政机关委托的组织也称行政主体；当事人的另一方，即公民、法人和其他组织，也称相对人或称行政相对人。

1.行政主体

行政主体是能够以自己的名义依法拥有和行使行政职权，并能够对行使行政职权的行为造成的后果承担法律责任的机关和组织，包括国家行政机关和法律、法规授权的企事业单位、社会团体和其他组织等。关于行政主体的问题在第二章中有详细论述，本章不再赘述。

2.行政相对人

行政管理相对人简称“行政相对人”，又称“行政相对方”，是指在行政法律关系中与行政主体相对应，处于被管理和被支配地位的机关、组织或个人。行政相对人在行政法理论上具有重要意义，它表明行政管理活动中处于被管理地位的当事人，绝不是单纯的被支配对象，而是既享有权利又承担义务的行政法律关系主体。根据我国现行法律的规定，在具体的行政法律关系中可以成为行政相对人的主要有国家组织、企事业单位、社会团体、公民和在我国境内的外国组织、外国人和无国籍人等。

(二)行政法律关系的客体

行政法律关系的客体，是指行政法律关系当事人的权利、义务所指向的对象，包括物、行为和精神财富等。行政法律关系主体的权利义务若没有指向具体对象，就会因没有目标而不能落实，从而也就丧失了其存在的意义，法律关系也难以成立。所以，客体是行政法律关系中不可缺少的因素。

1.物

物是行政法律关系中比较常见的客体，作为行政法律关系客体的物，可以是物质形式，也可以是货币形式；可以是消费资料，也可以是生产资料。如行政赔偿关系的客体可能是金钱，行政没收关系的客体可能是物品，行政救济关系的客体可以是生活资料，行政合同关系的客体则可以是生产资料。

2.行为

行为作为行政法律关系的客体，包括作为和不作为，它可以是行政主体的行为，也可以是行政相对人的行为。如因行政处理引起的行政法律关系的客体，可以是行政主体责令行政相对人的一定行为；而申请行政主体颁发执照引起的行政法律关系中的客体，则是行政相对人的申请行为。同时，并不是所有的行为都可以成为行政法律关系的客体，只有与行政职能有关且具有法律意义的行为或经法律规范的行为，才能成为行政法律关系的客体。

3.精神财富

作为行政法律关系客体的精神财富，是指行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如学术著作、专利、发明等。如行政相对人向行政机关申请发明专利权而与行政机关发生争议所引起的行政法律关系，其客体就是一定形式的智力成果。

(三)行政法律关系的内容

行政法律关系的内容即行政法律关系主体所享有的权利和所承受的义务的总和。每个行政法律关系的主体在具体的行政法律关系中都是权利的享有者和义务的承担者。行政法律关系的内容分为行政主体的权利义务和行政相对人的权利义务（职权和职责）。

行政法律关系中双方当事人在具体的法律关系中的权利义务是不同的，但是任何一种行政法律关系主体之间产生的权利和义务都是相对应的，即一方享有的权利就是另一方必须承担的义务，一方承担的义务也就是另一方能够享有的权利。

在行政法律关系主体的权利中，行政主体的权利具有特殊性，它既是权利又是义务。因此，行政主体对自己所享有的行政职权不能放弃，而必须依法行使，若有违法或失职，便要承担相应的法律责任。

行政主体的行政职权主要有：行政规范权、行政命令权、行政处罚权、行政处理权、行政执行权、行政司法权等。行政主体的职责主要有：遵守行政法律、法规、规章；履行行政职务；遵守行政权限；遵循法定程序；符合行政目的，行政合理、适当等。

行政相对人在行政法律关系中的权利主要有：参加和了解行政管理权、隐私保密权、行政监督权、行政救济权等。行政相对人所承担的义务主要有：遵守法律、法规和规章，服从行政命令，协助行政管理等。

♦行政法律关系的产生、变更与消灭

(一)行政法律关系的产生

行政法律关系的产生，是指由于一定的法律事实而在行政主体和相对人之间形成的特定的权利义务关系。除了必须存在行政法律关系的主体和客体以外，行政法律关系的产生还必须具备以下两个基本的条件：

（1）相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有行政法律规范的存在。

（2）导致行政法律关系发生的法律事实。行政法律事实，是指由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观存在的现象或事实。这种法律事实包括法律事件和法律行为。法律事件是指能够导致行政法律关系产生、变更和消灭的不依人的意志为转移的客观现象，法律行为是指能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的人的有意识的活动。

行政法律关系的产生，必须有相应的行政法律规范的存在，同时有相应的法律事实产生，两者缺一不可。

(二)行政法律关系的变更

行政法律关系的变更是指行政法律关系要素的变更，包括主体变更、客体变更和内容变更。

1.行政法律关系主体变更

行政法律关系主体变更包括主体的增加、减少和改变。如作为一方当事人的行政机关被合并到另一个行政机关，便属于行政法律关系主体的变更。

2.行政法律关系客体变更

行政法律关系客体变更是指行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象即物、行为和精神财富发生变更。如行政相对人申请复议，要求撤销违法的行政行为，后又补充要求责令该行政机关赔偿因违法行政行为所造成的损害等。

3.行政法律关系内容变更

行政法律关系内容变更是指行政法律关系双方当事人的权利义务发生变化。如在税收法律关系中，因税率变化而发生征税数额的变化。

(三)行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭，是指行政法律关系权利义务消灭，主要有两种情况：

（1）一方或双方当事人消灭，从而使原行政法律关系消灭。

（2）行政法律关系的全部内容因被撤销或履行不复存在，从而使行政法律关系消灭。