第一节 行政的含义

♦行政的含义

学习和研究行政法和行政诉讼法，首先应当了解什么是行政。“行政”一词源于拉丁文“administrate”，中文根据英文“administration”翻译过来，其含义可以是“行政”“行政机关”“管理”“执行”。古希腊的亚里士多德在《政治学》一书中也曾使用过“行政”这一术语。在中国古代，“行政”一词一般是指执掌政务，如《史记·周本纪》中记载：“召公、周公二相行政。”

行政在日常生活中通常指对某类事务的管理和执行的行为或活动，或者指管理或执行某类事务的组织。从所管理和执行事务的范围上可将行政分为“公共行政”与“私人行政”两种，“公共行政”表示国家与公共事务的行政，“私人行政”表示社会组织和企业的行政。行政法上的行政通常指公共行政，即国家行政机关或者法律、法规授权行使行政职能的组织对国家与公共事务的组织、管理、决策与调控等活动。

对于特指公共行政的“行政”，国内外学者的观点较多，主要有以下几种学说：

（1）国家意志执行说。这种学说主要以美国学者古德诺为代表，其在所著的《政治与行政》一书中指出：“任何政体的国家都只能有两种功能，即表现国家意志和执行国家意志，前者即政治，后者即行政。政治是民意的表现，行政是民意的实现。政治在决定政策，行政在实行政策。”[1]

（2）国家目的实现说。这种学说认为行政是实现国家目的的活动。如德国行政法学者马叶尔等人认为“行政是实现国家目的的作用”[2]。日本行政法学者田中二郎认为“行政是依据法律，在法律的约束下，现实中为积极实现国家目的进行的、整体上具有统一性的、连续的、形成性的国家活动”[3]。

（3）除外说。这种学说与三权分立理论存在直接的关系，其理论含义正如德国学者耶林纳克在其《行政法》一书中所阐述的：“行政是包含立法、司法以外的一切国家作用”。日本学者美浓部达吉在《行政法撮要》中更是直接指出“行政是除立法、司法以外的一切活动”。

（4）行政的广义与狭义说。这种学说的主要代表人物是美国行政法学者威洛比，他认为行政学上的行政有两种意义。就广义而言，行政泛指政府的各种实际活动，而不特指政府活动的任何一方面，立法机关的立法、司法机关的司法以及行政机关的行政均可以概括其中，故广义的行政包括整个政府的活动在内。就狭义而言，行政仅指行政机关的活动。

以上种种学说从不同角度对公共行政进行了分析，对于认识行政的含义有一定的意义，但每一种学说也存在缺陷和不足。

近现代意义上的行政是国家权力分立的产物。行政最初是与立法、司法等国家权力相区别而言的，三者共同形成国家作用，由不同的机关来执掌。但是现代国家权力出现交叉、混合，行政、立法、司法等国家作用同时出现在一类机关即行政机关身上；换言之，行政机关可能同时具有行政职能、立法职能和司法职能。因此，要完整地界定“行政”的含义是一件比较困难的事情，必须结合具体情形来予以认识。一般来说，行政法上的“行政”，主要是指国家行政机关进行的组织、管理、决策与调控活动，同时也包括国家行政机关所进行的准立法与准司法活动。

♦行政的特征

所谓行政的特征，就是行政自身内在的规定性，即行政与非行政相区别的要素。概括地讲，行政有以下四个方面的特征。

(一)行政具有国家意志性

行政不是一般社会组织的活动，不是个人的活动，也不是行政主体的民事性活动，而是行政主体以国家的名义对国家事务和社会事务进行的决策、组织、管理和调控等活动，具有体现和实现国家意志的特性。

(二)行政具有执行性

行政并不是国家的一切活动，也不是行政主体的一切活动，而是行政主体实施的国家活动。这种活动从总体上讲，是把国家立法机关依人民意志制定的法律、法规付诸实施，予以执行。

(三)行政具有法律性

在现代国家，法治原则已成为国家制度的基本原则。这一原则反映在行政领域，就要求行政主体必须依法行政，即一切行政应当遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式来进行，凡违法行政都应当受到相应的追究，承担相应的法律责任。

(四)行政具有国家强制性

行政是国家的活动，体现和实现国家意志，它的实施也就必然要以国家政权的强制力为后盾。对于行政主体的行政活动，相对人有服从、接受和协助的义务。相对人若不依法履行义务，行政主体则可借助法律手段强制相对人服从和履行行政决定。

♦行政权与公权力

公权力包含国家公权力、社会公权力以及国际公权力。在传统社会中，国家公权力十分强大，随着时代的发展，到了现代，国家公权力部分向社会公权力和国际公权力转移。

国家公权力包含立法权、行政权和司法权。行政权是国家公权力当中最重要的组成部分。人类聚集在一起，建立国家、社会共同体，其主要目的在于获得安全、秩序等“公共物品”，而分配这些公共物品主要是靠行政权来维系的。立法权、司法权虽然重要，但是与公民最直接接触的权力却无疑是行政权。

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注释

[1][美] F.J.古德诺.政治与行政.北京：华夏出版社，1987：5-10.

[2]胡建淼.行政法学.北京：法律出版社，1998：2.

[3][日]南博方.日本行政法.北京：中国人民大学出版社，1988：2.