论行政协议效力的双重审查判定

黄吉明

【内容摘要】近年来，行政协议诉讼案件数量快速增多，类型纷繁复杂，标的金额巨大，妥善审理行政协议案件，已经成为人民法院行政审判的重大课题。由于行政协议行政性与合意性的双重属性，由于公法规则与私法规则的并存融合，也由于行政协议中依法行政与契约自由协调统一，对行政协议效力有必要选择双重审查模式，即统筹协调运用行政性审查与合意性审查两种方式。在行政协议效力审查实践中，有的裁判者缺乏双重审查理念，不明晰两种审查之间的关系，缺乏公私利益价值衡量观念，导致不能全面和正确地得出裁判结论。本文旨在研究双重审查理念和路径在行政协议效力审查中如何展开的问题，为行政审判使命向有效利益衡量、实质解决争议转变提供理论支撑和实务指引，最终使行政协议诉讼顺畅高效运行，充分发挥行政审判的职能作用。

【关键词】行政协议诉讼 行政协议效力判定规制 双重审查

引言

行政协议相关争议可能产生于协议订立、履行、变更、解除等各个环节。在具体案件审查中，基本审查路径是：行政协议识别→效力判定→履约行为审查→变更解除行为审查→实体判决。可以看出，效力判定问题具有至关重要的作用。协议订立过程中的主体、权限、程序以及意思表示等要素，均与行政协议效力判定问题息息相关，同时，协议履行、变更、解除等行为的实施和争议的产生亦以效力判定问题为前提和基础。2019年11月27日，最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》），其中使用了相当的篇幅为效力判定制定规则，为行政协议效力判定的顺利展开提供了规则支持，但由于相关案件的多样性和复杂性，审判实践中仍会遇到许多棘手的问题。为此，行政审判面临着新的使命，要从单纯维护行政相对人合法权益和社会公共秩序，转变到加强利益衡量审判理念、实质解决行政争议上来。[1]为此，有必要在诉讼中展开行政协议效力的双重审查判定规则，即统筹协调运用行政性审查和合意性审查，行政性审查是运用行政法原则、精神和法律规范的审查，合意性审查是运用民法原则、精神和法律规范的审查。双重审查判定规则更加符合行政审判使命转变的要求，其重在衡量公法利益与私法利益，既着力于确定相关行政行为的合法性，又致力于解决合意性纠纷，对原告的诉求进行更大力度的回应，实质解决争议。本文内容即在于研究行政协议效力判定中两种审查之间的内涵、关系以及逻辑运用规则等问题。

一、行政协议效力双重审查判定的理论基础

（一）行政协议行政性与合意性属性

行政协议具有双重属性，既具有行政性，又具有合意性。《行政协议解释》第1条规定的内容，[2]包含四个方面的要素，即主体要素（行政机关）、目的要素（行政管理或者公共服务目标）、内容要素（行政法上的权利义务内容）和合意要素（协商订立）。主体、目的和内容要素可用以解释行政协议的行政性属性，合意要素可用来说明行政协议的合意性属性。行政协议双重属性中，行政性是首要的和第一位的。因为，行政协议最本质的特征在于其内容要素，协议主体之间实质上形成的是行政法律关系。有学者在论述行政协议根本判断标准时提出，协议所包含的行政优益权行使的内容和对行政权未来处分的约定，是将行政协议从民事合同中区别出来的最根本标准。[3]

行政协议双重属性是进行行政协议效力双重审查判定的根本原因。行政协议双重属性决定了其对应的审查规则不是单纯的单方行政行为效力的审查，也不是纯粹的民事合同效力的审查。行政协议的行政性，提醒裁判者注意其不同于民事合同，要求按照行政行为效力审查原则对其涉及的职权行为进行审查，以监督行政机关的行政协议行为；行政协议的合意性，提醒裁判者注意其不是传统单方行政行为，要求在一定程度上适用相关民事法律规范审视行政协议效力。

（二）公法规则与私法规则交叉融合

行政协议适用规则的交叉融合要求裁判者树立双重审查理念。行政协议是生长于公法与私法交叉领域的协议形态。有学者指出，国家法律对于行政协议的规制实践，模糊了公法与私法之间的界线，这种规制实践就是生长在两者的交叉边缘，而行政协议正是这一交叉边缘中产生的特殊合同形态。[4]在公法规范与私法规范既定前提下，裁判者对于行政协议效力的审查需要转变审判理念，树立效力判定的双重审查理念，对于行政权力行使行为的效力，应当通过公法规范的层面进行审视和考察，对于协商合意行为的效力，需要通过私法规范层面进行分析与处理。

（三）依法行政与契约自由协调统一

依法行政与契约自由在行政协议中协调统一，是实践的需要和立法的趋势。一方面，由于行政协议管理方式具有强烈的现实需求，且有些国家相关立法已经作了“容许性规定”[5]，故以严格依法行政原则限制行政协议相关行为的做法，是与目前趋势不相适应的。另一方面，对依法行政与契约自由关系的理论再认识，也在推动着两者协调统一。有学者认为，西方国家协调依法行政与契约自由之间关系的途径是：重新解释依法行政理论，认为行政机关可限制相对人自由是因为相对人同意限制权益条款，同时尽量将行政协议纳入依法行政理论控制下，纳入司法审查范围。[6]在行政协议效力审查中，裁判者应当具有的理念是，依法行政原则应在行政协议领域落实，契约自由原则也应蕴含其中，这就需要在同一案件中运用行政性审查与合意性审查全面、正确和有效地解决协议效力争议。

二、行政协议效力双重审查判定的宏观适用逻辑

（一）运用行政性审查与合意性审查的关系进行判定

行政性审查以行政协议中权力行使要素作为主要审查对象，以监督行政机关，实现公共利益为主要目的。其审查内容：一是合法性审查，即以行政法等公法规范为标准，审查协议主体资格、订约职权和程序、行政优益权等；二是适当的合理性审查，如行政裁量的适当性审查；三是价值性审查，包括公私利益衡量和公平正义、公序良俗等价值的考量。合意性审查以行政协议中合意性行为作为主要审查对象，以解决协议纠纷为主要目的，主要是适用相关民事法律规范进行协议效力审查。《行政协议解释》第11条实际上初步规定了行政协议的双重审查规则，[7]但该条规定内容似有不全之处，如公私利益衡量、协议效力审查等未予突显。

从联系的角度看，行政性审查与合意性审查之间是相辅相成的互补关系。在行政协议效力判定中，行政性审查是主要的和本质性的方式，而合意性审查也可能起到填补空缺的作用；在合意性审查中，有时也要考量公法因素，方可得出正确和适当的裁判。例如，公法有职权法定的要求，若接受委托的行政机关超越授权范围与相对人签订行政协议，但没有超越委托机关事务管辖权限，只是超越裁量权限范围，而该协议又已履行完毕，此时委托的行政机关可以对该行政协议予以效力追认，且该追认与公共利益的实现并无妨碍，故应当认可该行政协议的法律效力。在这种情形中，公法的越权无效规则得到了来自私法追认规则的有效补充，此时追认规则成为判定行政协议效力的关键一步，同时，在认可效力追认的合意性审查中，又进行了是否妨碍公共利益实现的行政性审查考量。有学者认为，民事合同的效力待定理论（其中含追认规则）可以为行政协议主体资格缺陷提供充分说理依据。[8]

从区别的角度看，行政性审查具有适用的优先性和审查范围的全面性。在适用顺序上，由于行政协议的行政性是第一位的，把行政性审查放在效力判定的优先适用位置上，可以突显对行政协议中权力行使的制约，保障行政协议行政管理或者公共服务目标的实现。以行政性审查为先，这样就确定了效力审查的基本规则。在审查范围上，行政性审查具有全面性，合意性审查具有回应性。行政性审查并不局限于原告诉求和理由，如行政协议诉讼程序启动后，即使原告提出撤销的诉求，法院经审查并考量公益等因素，可以作出确认违法的判决。对于合意性审查而言，则十分关注原告诉求和理由，若原告主张协议无效或可撤销并提出依据合同法无效或可撤销的理由，法院将审查该协议是否具有合同无效或可撤销的情形。也就是说，合意性审查对原告诉求和理由的审查是予以回应的，且后续裁判将更侧重于与诉求的对应。

（二）运用公法利益与私法利益的理性衡量进行判定

行政协议效力审查是裁判者的司法判断过程，经常需要对各种利益进行权衡并作出适当和理性的选择。效力审查的利益衡量判定，具有实在法的规范基础。《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定就直接体现了利益衡量的问题，[9]国家利益、社会公共利益与私人利益有着不同的位阶和顺位，在撤销判决将损害国家利益、社会公共利益的情况下，仍应保留违法行政行为的效力，但应要求行政行为实施者给予行为受害者补救或者补偿。行政协议效力判定中的利益衡量，无疑是裁判者在自身知识、认识和技术基础上进行的主观判断，需要一系列的步骤、规则予以规范和限制，以防止任性和恣意的决断。在这一系列的步骤与规则中，又都包含着对公共利益和私人利益双重因素的审查、识别、权衡与选择，故而这种审查又具有了双重性。

运用利益衡量所进行的双重审查若要有效展开，需要确定如下步骤、规则：首先，要对行政协议所涉及的公私利益进行双重识别，排除无关的或臆造的利益因素。有时行政机关可能臆造“公共利益”，以作为其推托履行协议的理由。例如，在再审申请人四川省大英县人民政府因大英县某纸业有限公司诉其不履行行政协议一案（以下简称“某纸业公司案”）中，[10]行政机关主张若其依约支付高额资产转让价款将损害国家和人民利益，最高人民法院的裁判理由认为，依约付款是其在协议中的承诺，不依约付款才是对国家公信和民众信赖利益的损害，以此驳斥了其为规避履约而臆造的“损害国家和人民利益”主张。其次，确定公共利益与私人利益之间是否存在冲突，进行双重理性权衡，正当作出选择。有时利益之间并没有什么冲突，如行政机关签订行政协议仅是轻微程序违法，此时强调相对人信赖利益，维持协议效力甚至合法性，并不伤及公共利益的实现。最后，裁判者应当对利益衡量过程进行有说服力的双重说理。既要对公共利益的确定说理，也要对私人利益的判断说理；既要对利益权衡过程进行说理，又要对利益的选择确定进行说理。有学者指出，若谁试图在利益平等保护这个一般规则之外对私人利益进行限制，那么他就负有对所涉公共利益具有优先性的原因予以充分论证的责任。[11]这是对裁判者利益权衡和选择过程予以正当性展现的要求。

（三）运用依法行政与契约自由的协调统一进行判定

裁判者应当适时限制契约自由而积极落实依法行政原则。虽然协议当事人有选择行政协议处理相关事项的自由，有约定协议条款内容的自由，甚至有约定减损相对人权利条款的自由，但这种自由是有限制和边界的，大致的边界就是不得损害公共利益，不得违反法律强制性规定。在依法行政原则的要求下，行政机关应当保持行政行为的合法状态，若行政行为出现不符合公共利益实现的情形，或者出现法定事由，行政机关亦应当撤销该行政行为。行政协议作为一类行政行为，在其法律效力的审查中，也应当贯彻落实依法行政原则。在再审申请人王某、李某诉郑州市金水区人民政府解除协议决定一案中，[12]最高人民法院认为，行政机关可以选择协商一致与相对人签订行政协议的方式处理具体事务，但基于公共利益或者行政行为违法情形，其可单方变更解除行政协议，因为依法行政原则要求行政机关保持合法行政行为、撤销违法行政行为。

裁判者要在贯彻依法行政原则的基础上尊重契约自由精神。在行政协议案件审查中，要肯定行政机关对行政协议这一行政方式的选择自由，行政机关可在法律框架内决定协议条款内容。但行政机关一旦按照自由意志在协议中与相对方约定了给付义务，基于对契约自由的尊重，在不违背重大公共利益或者法定事由的情况下，行政机关应当全面依约履行义务。在某纸业公司案中，最高人民法院认为，县政府为履行环境保护治理行政管理职责，以受让某纸业公司资产的方式签订的《资产转让协议书》“并不违反国家法律、法规和政策的规定，事前经双方当事人协商达成一致，是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定全面履行”，县政府应当依约支付资产转让对价。

三、行政协议效力双重审查判定的微观适用规则

（一）行政协议效力双重审查判定的具体展现

行政协议效力双重审查判定的特征具体体现在审查过程和结果上。行政协议效力双重审查判定结果具有多元性。行政协议与民事合同都须在审查合法性的基础上进行效力判定，两者的区别在于，审查过程和结果对合法性审查与效力判定的凸显程度不同。民事合同的合法性审查被效力判定完全吸收，因而民事合同审查结果在于“有效”“无效”“效力待定”或者“可撤销”。因行政协议的双重属性，行政协议的合法性审查和效力判定在结论中均得以凸显，审查结果如图1所示，有“合法有效”“违法有效”“合法无效”“违法无效”或者因违法导致“可撤销”等多元情形。“合法有效”与“违法无效”易于理解，然而，为何会出现“合法无效”与“违法有效”情形呢？有学者指出，“合法”“违法”属于合法性判断范畴，“有效”“无效”属于效力判断范畴，合法性判断以法律规范为单一维度判断标准（合法），是效力判断的一个步骤，而效力判断则是价值判断，其还包括合目的（合理）、合伦理（合情）方面的判断，行政协议因轻微违反程序而违法，但基于效率和无损于公益的考虑，仍可被视为有效，行政协议相关行为合法，但其若不符合正义等价值，或极度不合理，也可以被认定为无效。[13]因此，行政协议效力判定的双重审查，既要对行政协议的合法性（合法或者违法）进行审查裁判，又要对行政协议的效力（有效或者无效）进行审查裁判。

图1 行政协议效力双重审查判定过程与结果

（二）无效行政协议的双重审查判定

公私法无效规定在行政协议无效判定中应双重适用。从司法实务角度看，我国具有公私法无效规定双重适用的裁判导向。在我国，关于行政协议无效判定的明确法律规范，既涉及《行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第九十九条的公法无效规定，[14]也涉及《合同法》第五十二条的私法无效规定。[15]司法实践中，有的裁判者只适用《行政诉讼法》第七十五条或者只适用《合同法》第五十二条进行无效判定，这种单方面审查的观点受到最高人民法院的纠正。在再审申请人喻某诉请确认其与襄阳市人民政府签订的房屋征收补偿安置协议无效一案中，最高人民法院裁判理由认为，行政协议无效判定，既要适用关于无效行政行为的规定，同时也要适用合同无效的规定，对涉案《补偿安置协议》是否无效的审查，一、二审法院只适用《合同法》第五十二条规定，没有适用《行政诉讼法》第七十五条规定，忽略了行政协议的行政行为属性，存有不足之处。[16]《行政协议解释》第十二条实际也认可了公私法无效规定的双重适用。[17]从理论分析角度看，公私法无效规定双重适用符合我国现实情况。因为，在我国，由于行政协议专门立法不完善和研究不充分，确定独立的无效行政协议判定标准的条件尚不完备，而民事合同无效规定已有长期实践，用好现有的公私法无效规定，有利于总结实践经验，节约司法资源。

行政协议无效判定的难点在于厘清公私法无效规定的交叉重叠问题。从公私法无效规定的具体规范内容看，《行政诉讼法》第七十五条已有《行诉解释》第九十九条予以解释，《合同法》第五十二条前四项规定亦可直接用以判定，两者均可较为明确地适用于个案。但是《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”与《合同法》第五十二条第（五）项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”，所表示的意思都是“违法”，具有交叉重叠问题，需要运用公私法双重视角予以厘清。理解这一交叉重叠问题，应当明确以下几点：第一，前者比后者具有更大的适用空间。后者重在“以私法公法化”方式限制民事合同契约自由，实质是鼓励合同交易的例外，民事合同无效的情形一般较少，而行政协议含有公共利益因素，在无效判定中有更加严格的要求，更严的要求意味着无效事由更多。第二，在法律规范范围上，前者可以包含后者，即前者所违反之“法”可不限效力位阶。也就是说，行政协议无效判定的法律规范，可以包括规章及其以下规范性文件。因为，若行政协议行为超越行政规范性文件划定的界限，则其也违背了行政管理目标，同时，行政规范性文件也是行政机关自己制定的依法行政要求，以效力层级的高低来判断其能否作为无效判定的依据，理由不充分。在徐某诉山东省安丘市人民政府房屋补偿安置协议案中，[18]法院认为，涉案《产权调换补偿协议书》关于给徐某两套回迁安置房的约定条款，严重突破了安丘市人民政府制定的安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形，实际认可了行政机关自己制定的安置补偿文件可用作无效判定依据。第三，后者“强制性规定”的类型要求，提示裁判者应当对所违反之“法”进行审查分析。有学者指出，在行政协议案件中，对于“强制性规定”适用范围的理解，应比民事合同案件更为宽泛些，有些强制性规定的立法目的就是违反必然带来协议无效后果，有些法律条文虽有“不得”“应当”等义务性规定但没有规定违反的法律后果，因此，裁判者需要具体分析法律条文的立法目的，并进行必要的利益衡量。[19]为此，裁判者不能简单地认为行政协议只要违反行政规范性文件的规定即无效，还应当具体审查分析法律规范，特别是规章以下规范性文件的相关规定是否为了公共利益等目的。有学者担心，个别地方政府可能通过制定层级较低规范性文件的形式否定已经签订的行政协议，以规避自己对该协议的履行。[20]为此，在个案无效判定中，还是应当注重利益衡量，加强对规范性文件的合法性审查，依法在裁判文书中引用合法有效的规范性文件。

（三）可撤销行政协议的双重审查判定

正如无效行政协议的判定一样，在可撤销行政协议判定中，关于行政行为撤销的规定和关于合同可撤销的规定应作为双重判定标准。应当指出的是，可撤销判定中含有新理念。行政协议的撤销问题，同时受到《行政诉讼法》第七十条和《合同法》第五十四条的规范。从双重审查理念出发，原告提起撤销行政协议之诉，其提出的请求权基础可能是《行政诉讼法》第七十条，可能是《合同法》第五十四条，或者可能是两者，但是，不论原告撤销之诉的理由是哪种情形，裁判者都应当先按照《行政诉讼法》第七十条规定，对行政协议是否违法及违法的程度进行审查，再按照《合同法》第五十四条规定，对原告在行政协议签订中是否违背真实意思进行审查。经此双重审理后，若符合两种法律规定中任意一种规定的情形之一，或者同时符合，都可撤销行政协议。但还有的可能是，被诉行政协议只是轻微程序违法，且不符合《合同法》第五十四条情形，则双重审查理念要求既要认定行政协议违法，又要认定其具有法律效力，进而既判决确认该行政协议违法，又要驳回原告诉求。从上述分析可以看出，在行政协议撤销的双重审查中，存在着“诉－审－判”并不完全对应的情况。即使原告仅以私法可撤销规定为请求权基础提起撤销之诉，裁判者进行审查时既需主动进行公法合法性审查，又需进行私法意思表示审查，作出的判决则可以有合法性评判和效力评判两项判决。例如，在安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府行政协议案中，展鹏厂诉请撤销《企业搬迁补偿协议书》并责令县政府与其签订拆迁补偿协议，二审法院既审查该协议书的合法性，又审查其效力，作出两项判决：一是确认该协议书违法，二是驳回展鹏厂的诉求。[21]

结论

相对于一般单方行政行为的司法审查，行政协议司法审查具有复杂性。这种复杂性来自行政协议本身的双重属性，也来自公法规则与私法规则的相互并行与交织。在行政协议效力审查中，裁判者应当建立双重审查理念，两种审查之间是相互影响、相辅相成的关系，这种关系要求裁判者既要认识权力行使因素，具有行政性审查的眼光，又要认识合意因素，用合意性审查进行回应。由于公法规则与私法规则的运行并非完全平行，在行政协议效力判定中存在相互交织、交叉重叠的情况，这种情况又要求裁判者对两种审查要有较为深刻的理解，要认识到行政性属性才是该类案件的首要问题，案件审查中的行政性审查具有适用的优先性和审查的全面性，这也是行政协议案件纳入行政诉讼受案范围的价值所在。

（作者单位：福建省高级人民法院）

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[1] 参见黄永维：《跨越公法私法界限，构建行政协议诉讼新格局》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第73集，中国法制出版社2019年版，第1-5页。

[2] 《行政协议解释》第1条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

[3] 参见余凌云：《行政协议的判断标准——以亚鹏公司案为样本的展开》，载《比较法研究》2019年第3期。

[4] 参见余凌云：《论对行政契约的司法审查》，载《浙江学刊》2006年第1期。

[5] 有些国家和地区规定了除法律禁止或事务性质不许的情况外，行政机关均可与相对人订立行政协议。德国《联邦行政程序法》第54条规定：“行政机关尤其可以与拟作出行政行为的相对人，以签订公法合同代替行政行为的作出。”葡萄牙《行政程序法典》第179条规定：“行政机关在实现其所属的法人的职责时，可订立行政合同，但法律有相反规定或因拟建立的关系的性质而不允许不在此限。”我国台湾地区“行政程序法”第135条规定：“公法上法律关系得以契约设定、变更或消灭之。但依其性质或法规规定不得缔约者，不在此限。”

[6] 参见余凌云：《依法行政理念在行政契约中的贯彻》，载《公安大学学报》1998年第1期。

[7] 《行政协议解释》第11条第1款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第2款规定：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”

[8] 参见陈无风：《司法审查图景中行政协议主体的适格》，载《中国法学》2018年第2期。

[9] 《行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”

[10] 详见最高人民法院2017年12月1日作出的（2017）最高法行申195号行政裁定书。该案也是与《行政协议解释》同时发布的最高人民法院行政协议参考案例中的第1个案例。

[11] 参见王怀章、朱晓燕：《行政裁判中的利益衡量——以个案为基础对〈若干解释〉第58条的注释》，载《行政法学研究》2006年第1期。

[12] 详见最高人民法院2018年12月27日作出的（2018）最高法行申9010号行政裁定书。

[13] 这句话的观点可参见两篇文章：一篇是江必新：《行政行为效力判断之基准与规则》，载《法学研究》2009年第5期；另一篇是江必新：《行政协议的司法审查》，载《人民司法（应用）》2016年第34期。

[14] 《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《行诉解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”

[15] 《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”

[16] 详见最高人民法院2018年3月2日作出的（2018）最高法行申191号行政裁定书。

[17] 《行政协议解释》第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”

[18] 详见山东省潍坊市中级人民法院2018年11月20日作出的（2018）鲁07行初92号行政判决书。该案也是与《行政协议解释》同时发布的最高人民法院行政协议参考案例中的第10个案例。

[19] 参见王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019年第3期。

[20] 参见张敏：《从行政性、合同性双重视角审视行政合同的延展与规范》，载《政法论丛》2018年第8期。

[21] 详见浙江省高级人民法院（2018）浙行终13号行政判决书。该案也作为与《行政协议解释》同时发布的最高人民法院参考案例的第8个案例。