中央国家机关行政执法与应诉问题研究[1]

——以行政审判为视角

北京市第一中级人民法院课题组[2]

【内容摘要】本报告是对中央国家机关行政执法与应诉相关问题的调研分析报告。报告以辖区27家中央国家机关执法与应诉工作的基本情况等为调查样本，凝练总结涉中央国家机关案件特点，系统分析中央国家机关败诉案件情况，深入剖析反映出的行政执法与应诉问题，针对性提出九项对策建议。在调研基础上，形成《行政机关应诉指南》，为规范行政机关应诉执法提供有效指引。

【关键词】国家机关 依法行政 行政机关应诉 法治政府

党的十九大对深化依法治国实践作出重大部署，提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”[3]。十九届四中全会提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”[4]最高人民法院“五五改革纲要”提出“围绕推进法治政府建设，改革完善行政审判工作机制”[5]的改革要求，促进行政执法规范化、法治化成为本阶段行政诉讼制度改革的重要内容之一。行政诉讼作为行政关系的“调节器”，是国家治理中尤其是政府治理体系的“免疫系统”。其特有的监督规范行政权力运行的功能可促进政府行政服从良善规则，推进法治政府建设。行政诉讼又是行政权、公民诉权与行政审判权的交汇点，能够直观且深刻的反映出行政机关的执法水平与应诉能力、人民群众对行政与司法工作的新期待及行政审判的专业化水平。

党的十八大以来，法治政府建设取得明显成效，与法治国家、法治社会建设相互促进，行政体制改革有效实施。中央国家机关作为相关领域的全国主管部门，是法治政府建设的排头兵，其政策制定及执法行为的法治化程度会对整个行业产生示范性作用，其行政执法与应诉情况较为典型地反映着全国行政执法与应诉的现状。

北京市第一中级人民法院（以下简称北京一中院）长期以来审理包括自然资源、金融监管、教育医疗、环境保护等领域在内的70%涉中央国家机关行政案件。案件审理过程中，北京一中院及时发现并总结出中央国家机关在行政执法与应诉工作中存在的一些问题。通过调查问卷的形式了解辖区27家中央国家机关执法与应诉工作的基本情况、对应诉工作的意见建议、应诉工作的难点等。通过赴上海市第三中级人民法院、上海金融法院、上海铁路运输法院、上海市静安区人民法院、广州铁路运输中级法院、佛山市顺德区人民法院等法院调研访谈，了解不同地区、不同法院的涉部委案件审判情况，加深调研课题研究相关问题的司法实践基础。在前述基础上，形成本调研报告。

一、中央国家机关诉讼整体情况

党的十八大以来，北京一中院遵循“保护并规范、监督并尊重、三方高效协同、实质化解纠纷”的工作思路，以实质性化解行政争议为出发点，以打造协同、高效国家治理体系为基本目标，充分发挥审判职能，共审结以中央国家机关为被告的案件4989件，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。通过案件梳理，北京一中院审理的涉中央国家机关案件呈现以下五个特点：

（一）案件数量高位运行，涉及领域广泛，行为类型多样

1.新法实施后案件数量高位运行。2015年5月新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）施行以来，北京一中院共计受理涉部委行政案件6103件，包括一审案件5496件，二审案件607件。2015年、2016年涨幅均超过50%，2017年有所回落，2018年同比增长32.4%。截至2019年9月20日，受理了1301件。

2.案涉行政管理领域广泛。北京一中院辖区27家部委涉诉，占辖区部委总数的93%。案件涉及自然资源、金融监管、科技教育、医疗卫生、环境保护、市场监管等多个领域。

3.案涉行为类型多样、不断拓展。案件涉及行政许可、行政处罚、信息公开、行政复议、履行法定职责的多种常规的行政行为类型，随着立案登记制和受案范围的扩大，涉案行政行为类型向行政指导、行政备案、行政裁决、行政协议、内部行政行为等新类型行为扩展，进入司法审查的行政行为类型不断拓展。

（二）频现示范案件、敏感案件、新类型案件，裁判示范效应不断凸显

北京一中院以涉中央国家机关案件为抓手，强化行政审判能力和依法服务中央驻京领导单位水平建设的同时，注重发挥案件的全国辐射、示范效应，提升政府形象和引导公众依法维权，凸显行政审判的价值与功能，促进法治政府建设。

1.强化重大典型案件审理。近年来，北京一中院审理了一批社会影响大、示范意义强的“首案”、大要案。如入选“人民法院2015年度十大民事行政案件”的“光大乌龙指”杨某诉证监会行政处罚案；入选“人民法院2015年度十大经济行政典型案例”的周某等人诉证监会行政处罚案;入选“人民法院2017年度十大民事行政案件”的于某诉北京大学撤销博士学位案；入选2019年“推动教育法治进程十大教育行政争议案件”的四件案件，等等。

2.妥善处理敏感案件，审理了一批与社会治理大局高度关联的敏感案件。

3.探索行政争议解决新思路，审理了一批探索行政争议实质解决思路的“新类型案件”。如在一起土地行政处罚案件中，坚持诉源治理，通过协调地方政府实质解决当事人争议，最终实现当事人撤诉、争议彻底化解的良好效果。如在一起要求公开自然保护区规划调整案中，创新吸纳社会组织的力量，形成协调化解合力，妥善化解了该起涉高度敏感舆情纠纷。再如，在一起要求公开铁路建设环评批复信息公开案中，巧借“府院联动”平台，诉讼中引导行政机关主动作为，原告因知情权得到保障而撤诉。

（三）强化司法审查力度，深化司法行政良性互动

1.严格依法监督行政机关合法合理行政。北京一中院从严格监督行政机关以事实为依据、准确履行法定职责，严格监督行政机关遵守法定程序、保障当事人的程序性权利，严格监督行政机关准确适用法律、统一执法标准，全面监督行政机关合理行政、规范行政裁量行为四个方面有力发挥行政审判对行政执法的规制作用。在2013年至2018年审结案件中，中央国家机关败诉409件，败诉率为8.36%，实体败诉率为22.66%。新《行政诉讼法》施行以来（截至2019年9月20日），约有40%涉中央国家机关案件进入实体审理，其中被告败诉案件440件，行政机关实体败诉率达20.5%。

2.加强与行政机关多方位交流互动。一是支持行政机关依法管理市场，营造良好的营商环境，促进社会主义市场经济的健康发展，为行政机关依法监督市场提供了有力的司法支持。二是通过司法建议方式推动全国行政管理制度的规范和完善。新法实施以来，共向9家中央国家机关发送书面司法建议11份，均得到了受建议机关积极的回函反馈。三是加强法治宣传培训，助力行政机关提高执法水平。北京一中院认真贯彻“谁执法，谁普法”的工作要求，依托“案件研讨、外出宣讲、庭审讲堂”三大平台，开展向中央国家机关“依法行政”培训活动近百次。

（四）部分当事人在个别领域反复诉讼情况突出

近年来，部分当事人非理性利用法律规定和程序设置漏洞，多次提起诉讼，不解决实际问题，造成行政与司法资源浪费，加剧了行政诉讼“程序空转”现象。如2013年以来，郑某团队诉工业和信息化部政府信息公开案件近400件。2014年，许某诉银监会、保监会案件分别为58件和65件，几乎为两会部门全部涉诉案件。再如，2017年以来，张某等因涉及刑事案件罚没款未依法及时退还，而提起诉财政部、中国人民银行系列案件270件。

在辖区部委执法与应诉工作调研座谈会上，多家部委认为法院在保护公民诉权方面的工作做得非常扎实，也希望法院在规范部分当事人滥用诉权行为方面有所创新。

（五）案件以续发型争议为主，且呈现一定程度的信访化倾向

涉中央国家机关行政案件多系因征地拆迁等基础性争议未能解决，当事人通过信息公开、行政复议、投诉举报等途径，将争议上移至部委层面，形成续发型争议，呈现信访化倾向。部分行政案件本身已不具有直接救济实体权利、解决实质争议的效果，当事人提起诉讼的目的也表现为权益保障、情感宣泄、价值观宣示、政策促进，乃至制度改进等多个层次的混合。

在辖区部委执法与应诉工作调研座谈会上，部分部委认为，此类案件形成的行政争议是无法通过诉讼程序实质解决的，浪费了大量的司法与行政资源。

二、中央国家机关败诉案件情况

（一）部委败诉率先升后降

2013-2018年审结案件中，中央国家机关败诉409件，败诉率为8.36%。其中，以判决方式结案的案件中，败诉率为22.66%。2013-2015年，败诉率大幅增长。2016-2018年，败诉率呈逐年下降趋势（见图1）。

图1 中央国家机关被诉行政案件的败诉率

（二）败诉涉及的行政管理领域相对集中

国土、住建、发改、金融、工信、财税、市场监管等领域涉案数较多，败诉案件相对集中。教育、环境、海洋、广电、铁路、邮政、国有资产管理等领域被告败诉情形偶有发生。

（三）败诉原因多样，部分案件存在两种或多种情形

在409件败诉案件中，存在适用法律错误情形的案件有107件，占败诉案件总数的26.16%。存在认定事实不清情形的有98件，占比23.96%。存在程序违法（包含轻微违法）情形的有96件，占比23.47%。因未履行法定职责败诉的有85件，占比20.78%。因主要证据不足败诉的有74件，占比18.09%。判决被告承担赔偿责任的有4件，占比0.98%（见图2）。

图2 败诉原因、数量及占比

（四）败诉案件类型相对集中

败诉案件主要为政府信息公开、行政复议、履行法定职责三种类型，约占败诉案件总数的92.91%。行政许可、行政处罚、行政赔偿案件占比7.09%（见图3）。

图3 败诉案件类型占比

三、审判中反映出行政执法的问题及原因

从涉中央国家机关行政案件中被告败诉案件的趋势看，中央国家机关依法行政意识和能力明显加强，预防和化解行政争议能力显著提升。但败诉案件仍可反映出一些值得关注的行政执法问题。具体问题如下：

（一）行政行为适用法律错误，执法标准不统一

1.具体情形包括：

（1）行政行为未援引法律依据。如（2016）京01行初26号刘某诉银监会政府信息公开案中，被告作出的政府信息公开答复仅载明了相关理由，并没有援引具体的法律依据，因此，法院认定被告作出的政府信息公开答复适用法律错误。

（2）对法律规范存在理解偏差。如（2016）京01行初26号徽县某商贸有限责任公司诉国土部行政复议案中，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定，行政复议申请应当符合以下规定：其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。该条规定的尚未受理是指尚未实体审理。该案中，原告之前针对被复议的许可证提起的行政诉讼，法院未进行实体审查，裁定驳回原告的起诉。因此，原告就涉案许可证向被告申请复议时，针对涉案许可证并不存在其他行政复议机关已经受理行政复议申请或法院已受理行政诉讼的情形，被诉复议决定认定原告的行政复议申请不符合该条规定的受理条件，属于适用法律错误。

（3）适用法律错位。即本应适用甲法，却适用了乙法。如（2016）京01行初33号何某诉工信部行政复议案中，原告向北京市信管局提交投诉信，投诉北京某公司存在非法中止向原告提供电信服务等违反《电信条例》第四十一条、第七十五条规定的行为，请求北京市信管局进行查处，而后提起行政复议。被告认为原告的投诉举报属于信访行为，对信访事项处理意见不服应依据《信访条例》请求对信访事项处理意见复查、复核。法院认为，根据《电信条例》的规定，省级电信管理机构具有对电信业务经营者在电信服务中无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务的行为进行查处的法定职责。被告认为原告的投诉举报属于《信访条例》规定的信访行为属于适用法律错误。

（4）违反行政法基本原则。如（2016）京01行初549号尉某诉国土部行政复议案中，被复议的行政处罚决定书中告知当事人申请复议的期限是3个月，和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条第一款规定的60日申请复议期限不一致，虽然告知内容错误，但是行政行为的告知产生了信赖利益，申请期限应该以告知为准，被告认为原告超过法定的复议期限，违反了信赖利益保护原则，法院未予支持。

（5）违反法律禁止性规定。如（2014）一中行初字第10521号宁城县某建材有限责任公司诉质检总局行政许可案中，根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十五条、2010版《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第九十二条、《工业产品生产许可证证书管理规定》第十三条和第十六条第三款的规定，取得工业产品生产许可证的企业不得出租、出借或者以其他形式转让许可证证书和生产许可证标志。本案中，被告将原告的生产许可证变更给第三人，且改变了许可证的有效期，违反了上述法律规定。被告向第三人核发的被诉生产许可证系以企业名称变更的形式进行的生产许可证转让，违反行政法规、规章的禁止性规定，导致违法。

（6）内部执法标准不一致。行政机关内部业务部门和法制部门对于执法标准的把握不一致，极易引起败诉。如（2017）京01行初1203号北京某科技有限公司诉财政部行政复议案中，将明显低于合理价格作为认定不正当投标行为的一种情形，具有法律依据。但对合理价格的认定标准，具体业务经办部门和法制部门的意见并不一致，出现复议决定撤销了原行政行为，而法院判决撤销复议决定的情形。

2.原因主要有：

（1）规范性文件与上位法相抵触。规范性文件在行政管理中发挥着重要作用，但由于制定主体繁多、超越法定权限、程序混乱等原因，也导致规范性文件与上位法相抵触的现象，阻碍法治政府建设。规范性文件定期清理制度不完备加剧了这一状况，根据本次调研向中央国家机关发送的调查问卷显示，仍有11.1%的受访部委没有建立或者认为不需要建立规范性文件定期清理制度。

（2）执法人员法律素质有待加强。主要表现在对于修改更新的法律、法规、规章的学习滞后，对具体的法律规范理解不准确，执法人员专业背景多样未能同时具备业务知识和法律知识等。

（3）法制部门作用发挥不充分。业务部门和法制部门思考问题的方式和角度不同，有不一致的意见实属正常。但由于法制部门并不属于核心业务部门，法制部门的意见对于具体执法标准的影响有限，且不具有强制性，成为影响内部执法标准统一的制约因素之一。

（二）行政行为认定事实不清

1.具体情形包括：

（1）对法定职责范围认定不清。如（2017）京01行初703号李某诉住建部履行法定职责案中，焦点问题为住建部对于注册房地产估价师涉嫌在房屋征收过程中进行虚假评估的违法行为是否具有查处的法定职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条的规定，房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正……《注册房地产估价师管理办法》第八条规定，对申请初始注册的，省、自治区、直辖市人民政府建设（房地产）主管部门应当自受理申请之日起20日内审查完毕，并将申请材料和初审意见报国务院建设主管部门。国务院建设主管部门应当自受理之日起20日内作出决定。故住建部具有查处职责，被告将该事项转上海住建委处理属于未履行法定职责的情形。

（2）申请信息理解错误。行政机关的政府信息公开告知行为是依申请作出的行为，行政机关履行告知义务的前提是正确认识申请人要求公开的信息内容及目的，并针对申请人的申请作出有针对性的告知，不能答非所问。如（2018）京01行初762号陈某诉国家卫生健康委员会政府信息公开案中，原告申请公开的是“卫新食准字（1997）第7号”新资源食品卫生审查批件，而被告向原告公开了经区分处理的卫监发（1997）第32号《关于批准红景天饮料等22个新资源食品试生产和生产的通知》，即原卫生部就其审批的新资源食品向省级卫生行政部门下发的通知。虽然该通知中含有“卫新食准字（1997）第7号”相关字样，但依据《新资源食品卫生管理办法》第五条的规定，对新资源食品作出的卫生审查批件与原卫生部向省级卫生行政部门发出的该通知显然不属于同一信息，且被告亦未说明不予公开卫新食准字（1997）第7号审查批件的理由，被告因答非所问而败诉。

（3）被复议行为确定错误，遗漏复议申请事项。如（2016）京01行初665号郭某诉国土资源部行政复议案中，原告申请行政复议的行为是公开《请示》的信息公开行为，而非被告理解的作出涉案《请示》的行为，被告将复议针对的行政行为理解为后者属于认定事实不清。再如，（2015）一中行初字第600号解某诉国土部行政复议案中，原告向被告提起行政复议的申请事项为包括信息公开告知书及所公开的附件（国土资函〔2003〕357号和国土资函〔2006〕734号）。被诉复议决定仅针对批复作出，未对信息公开告知书作出回应，遗漏了原告的复议申请事项，属于认定事实不清。

2.原因主要有:

（1）未尽到审慎的审查义务。行政行为根据错误的事实作出决定，错误的事实包括误认或者忽视事实。由于未尽到“行政上的合理注意义务”导致虽然实施了一定行为，但是遗漏了法律规定的要件事实，进而导致行为认定事实不清。比如上文所举遗漏复议申请事项。再如，（2017）京01行初154号北京某机房设备有限公司诉财政部行政处罚案件中，在被诉处罚决定作出前，原告已将长春海关支付的合同首付款予以退还，即原告已无基于涉案项目取得的违法所得，故被诉处罚决定中关于没收违法所得之决定缺乏事实基础。

（2）考虑不相关因素。行政行为相关因素是指行政主体依法作出行政行为时应当或者可以考虑的与行政行为之间有本质或合理关系的因素。行政机关在作出行政行为时考虑相关因素有助于保持行政决定的高质量及同类决定的一致性，提高相对人对行政行为的可预测性，相反考虑不相关因素或者不考虑相关因素都是滥用行政权的表现。如（2017）京01行初680号北京某锅炉有限公司诉质监总局行政处罚案件中，原告申请B级锅炉换证许可时，提交的锅炉制造许可证扫描件在制造地址字体和有效期两处与原件不符，被告据此处罚原告1年内不得再次申请锅炉制造许可。原告变造行为对其申请本次行政许可延期产生的影响应是被告作出处罚时确定处罚幅度应予考虑的因素，原告变造证件行为本身是否构成违法以及是否使用变造证件从事其他活动，不应作为被告作出本案行政处罚时应予考量的因素。

（3）对法定职责的依据有不同认识。行政机关作出行政行为的法定职责主要来源于法律、法规、规章的明确规定。行政机关行政义务的来源还包括法律原则、行政规定、行政协议、行政承诺与先行行为等。在问卷调查中，全部受访部委都认为法律法规属于职责来源，88.46%的受访部委认为规章也是职权来源，53.85%的受访部委认为规范性文件属于职权来源，76.92%的受访部委认为三定方案属于职权来源，3.85%的受访部委认为中央文件、国务院文件属于职权来源。可见，行政机关对于法定职责来源的认识还不统一，进而造成遗漏法定职责的考量因素，出现行政不作为的情况。

（4）没有充分利用法律规定的补正程序。实践中，行政机关在不能明确把握申请人申请公开信息时，或者基于便民考虑，有时会超出原告申请的范围告知一些不直接相关但有关联性的内容。其实，在不能明确把握申请人申请公开信息时，应首先根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例）第二十一条第（四）项关于申请内容不明确的规定，要求申请人补正，方能进行有针对性告知。《行政复议法》等也同样规定了补正程序，被告没有充分利用法律规定的补正程序，模糊理解、模糊告知、揣测对方意思的做法将承担很大的败诉风险。

（三）程序违法问题突出

1.具体情形包括：

（1）超过法定期限作出行政行为。具体案件中，存在超过《政府信息公开条例》规定的15个工作日作出告知书，超过《行政复议法》规定的60日规定作出复议决定的情况。

（2）答复形式不符合法律规定的要求形式。如根据《行政复议法》第十七条的规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应该在5日内决定受理，不予受理的应作出不予受理决定。具体案件中，行政机关在收到行政复议申请后，以“行政复议告知书”的形式代替不予受理决定，不符合法定形式。再如，以口头答复形式代替法律规定的书面形式。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款之规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。具体案件中，行政机关对于申请人的行政许可申请进行口头告知，并未采取法定的书面告知的形式，构成程序违法。

（3）程序步骤颠倒。如（2015）一中行初字第1603号孙某诉水利部行政批复及行政复议案中，《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第九条第二款之规定，有审批权的水行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审。被告在相对人提出水土保持方案审批申请之前，即已先行委托监测中心对水土保持方案进行技术评审，违反法律规定的程序顺序，属于程序违法。

（4）遗漏应当参加程序的利害关系人。如（2015）一中行初字第232号北京某经贸有限责任公司诉财政部政府采购投诉处理决定案中，被告作出政府采购投诉处理决定前，未通知与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序，亦未向其送达被诉处理决定，违反了《政府采购供应商投诉处理办法》的明确规定，构成遗漏利害关系，也有违正当程序原则，构成程序违法。

（5）剥夺相对人陈述申辩权。如（2015）一中行初字第236号张某、李某诉中国证券监督管理委员会行政处罚案中，被告在作出最终行政处罚决定中认定的事实和依据与行政处罚事先告知书中的事实和依据明显不同，客观上损害了被处罚人的陈述、申辩权，导致处罚决定程序违法。

（6）未及时告知程序进展。具体案件中，行政机关将延期答复告知书与最终的信息公开告知书一并送达申请人，导致政府信息公开条例保障申请人程序知情权的立法目的完全落空，显然与正当程序原则不相符合。

（7）文书未送达或超出合理期限送达。具体案件中，被告收到原告的政府信息公开申请后，认为应当补正申请。被告虽向原告寄出了涉案补正通知书，但该邮件被退回。其后，被告未通过原告预留的手机号码联系原告，亦未采取其他合理方式继续送达，被告等同于未向原告作出任何答复行为。送达是行政行为生效的前提，一般情况下，行政行为作出后应即时送达。实践中，考虑到收发邮件等因素，可能造成作出时间与送达时间的时差，但应保持在合理期限内。北京法院对合理期限的认定标准为行政行为作出后7日之内，在很多案件中，被告作出行政决定7日后方启动送达程序，构成程序轻微违法。

（8）用章错误。具体案件中，被告作为政府信息公开义务主体，在针对原告的政府信息公开申请作出处理时，应以该部名义对原告作出政府信息公开答复，但其以下属事业单位的名义作出答复函，并加盖下属事业单位的印章缺乏法律依据，属于程序违法。

2.原因主要有：

（1）重实体、轻程序的观念仍然存在。随着依法治国实践的深入推进，以往重视案件实体处理结果、轻视案件处理程序的观念大为改观。但是此种观念并未消除，问卷调查显示，部分受访部委认为过分重视程序会影响执法效率，仍然强调规范执法程序的消极影响。

（2）执法人员缺乏正当程序理念。正当程序原则包括公开、参与、回避等子原则，正当程序原则作为法定程序原则的重要补充，在法律未规定及规定不明确的情况下，起到规范行政程序，保护当事人程序性合法权益的重要作用。在具体执法工作中，执法人员的正当程序理念仍有待增强。如调研问卷显示，15.38%的受访部委认为，在法律未规定的情况下，作出对相对人不利决定，不会听取其意见。

（3）程序规定与执法现状不匹配。如食药许可时限的规定与实际操作中所需要的时间不相符合，导致大量的药品审批超出法律规定的时限要求。再如，政府采购投诉处理程序规定的30日时限与实践中政府采购投诉案件的复杂性不相适应，导致为数不少的政府采购投诉处理决定超过上述规定的时限，进而被法院确认程序违法。

（4）内部管理制度不适应执法需求。行政效率是行政机关追求的基本价值，然而部分行政机关内部制度设置的不合理严重影响了行政执法效率。如收文转送制度不健全致程序迟延。

（四）执法队伍力量不足，亟待充实

对于行政机关执法队伍中存在的影响执法行为合法性及行政效率的因素，课题组主要是采取向行政机关调查的方式获得的相关结论。调查问卷显示，受访部委认为执法队伍存在的主要问题及原因包括：法律培训不多，致使执法水平受限；中央执法机关层面执法证问题未解决；执法队伍供给不足，队伍不稳定（流失严重）；执法队伍中法律背景人员占比较低；执法人员能力水平与工作要求不匹配；规范执法意识不强；执法装备保障不到位；执法人员职责不清晰。

另外，在辖区部委执法与应诉工作调研座谈会上，也有部委提出，法制部门在机关中处于边缘地位，法制工作很难出业绩，却易出风险，因此导致了法制队伍人员流失。

（五）争议解决机制不健全，诉讼呈信访化趋势

省级以下行政机关的争议解决机制尚不健全，导致基础性行政争议通过复议、信息公开、投诉举报等形式上移至中央国家机关层面，产生大量的续发型行政争议。涉中央国家机关行政案件的当事人多持搜集证据、施加压力、宣泄情绪等诉讼目的，相关诉讼呈信访化趋势，甚至出现滥诉情况，占用大量的司法、行政资源。

各部委对于实质解决此类争议的标准认识不一致。多数部委认为，基础性行政争议经过层层累积，能够实质解决的争议基本都已经在地方层面解决了，涉中央国家机关行政争议的实质性解决比较困难。有些部委认为，诉讼程序很难解决此类争议，要想实质解决，应该充分利用诉讼外的因素和力量。甚至有部委认为，法院对于此类案件不予受理才能够达到实质解决的目标。有的部委认为，行政争议应该在法律框架内解决，提实质解决行政争议，意味着除了依法办事之外，还有另外一种价值体系，在该价值体系中，行政审判不能实质解决问题，却会直接导致“依闹分配”，与法治理念是背离的。

产生上述问题的原因包括：行政争议定位不准确；多元化解、基层化解争议不到位；解决行政争议的做法单一，没有针对不同种类的行政争议区分不同的解决机制；行政复议制度的纠纷化解功能未能充分发挥；行政复议制度与行政诉讼制度定位和衔接的理解不准确；仅关注法律层面的规定，未能准确定位实质争议，通过多种渠道有效化解争议；对于法定职责的理解存在误区，将投诉举报案件作为信访处理；案多人少、工作压力大、欠缺主动履行法定职责意识等主观因素。

四、审判中反映出行政应诉工作的问题及原因

（一）未按法律规定及时应诉答辩

1.具体情形包括：

（1）部分行政机关拒收法院寄送的应诉通知书。根据《行政诉讼法》第六十七条的规定，人民法院会在立案之日起5日内，将应诉通知书、起诉状副本等应诉材料发送被告，被告收到后次日开始起算15日答辩期。实践中，由于机构改革两地办公、变更办公地点、邻近法定节假日等原因，存在行政机关拒收应诉材料的情况。

（2）超期提交答辩状及证据。根据《行政诉讼法》第六十七条的规定，被告在收到起诉状副本之日起15日内提交作出行政行为的证据、依据及答辩状。实践中，被告超期提交答辩状、证据和不提交答辩状的情况时有发生。

（3）提交答辩状的质量较差。被告提交答辩状既是法律规定的必备动作，也是法官了解双方诉辩意见，整理案件争议焦点的重要途径。实践中，很多答辩状仅复述被诉行政决定的内容，缺乏对原告诉讼理由的回应，或者仅回应原告诉讼理由，缺乏对于行政行为全部事实和法律依据的答辩，影响答辩状作用的发挥。

2.原因主要有：

（1）未充分理解应诉工作的重要性。行政机关在法定期限内提交答辩状和证据是行政诉讼法的明确规定，也是维护政府形象、尊重司法权威的重要表现。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，逾期提交证据视为被诉行为没有相应的证据，因此，超期提交证据可能面临败诉的风险。实践中，行政机关对于应诉工作重要性认识程度不一，对于应诉程序的了解程度参差不齐。调查问卷显示，参与问卷调查的27家中央国家机关中，有66.67%的受访部委表示对应诉工作非常了解，但仍有29.63%的受访部委表示一般了解，3.7%的受访部委表示不太了解。

（2）机构改革导致两地办公或办公地点变化。法院寄送应诉材料一般会根据行政机关对外公示的办公地点邮寄。由于机构改革的影响，行政机关存在异地办公或者变化办公地地点的情况，但是未及时告知法院，导致未收到应诉材料。

（3）收文转送制度不完善，未设立专门应诉材料收转部门和制度。调查问卷显示，74.08%的受访部委设有专门的应诉材料收转部门及相应制度，22.22%的受访部委没有相关设置，3.7%的受访部委表示正在筹建中。可见仍有四分之一的受访部委未设立相关部门和制度，可能导致应诉材料不能及时转交应诉部门，影响答辩效率。

（4）其他内部制度影响答辩效率。调查问卷中，受访部委认为影响答辩进程的因素主要包括，文件流转，占比33.33%；领导签批，占比40.74%；答辩状准备，占比11.11%；收集证据，占比29.63%。可见，上述环节中的相关制度不健全可能导致答辩超期。

（二）提交证据不全面、不及时

1.具体情形包括：

（1）超期举证。超过《行政诉讼法》第六十七条规定的15日举证期限提交证据。调查问卷显示，51.85%的受访部委认为，法律规定的举证期限过短，导致了超期举证。

（2）提交证据不完整。行政诉讼坚持全面审查原则，被告应该提交作出行政行为的全部证据和依据，不能仅局限于原告的争议事项。调查问卷显示，14.81%的受访部委认为本单位在证据提交上存在的问题主要有证据提交不完整。如（2018）京01行初347号崔某诉国家机关事务管理局信息公开案中，原告针对信息公开告知书提起诉讼，诉讼请求为撤销被诉告知书，但理由部分仅针对被诉告知书的第二部分提出了异议。被告仅针对被诉告知书的第二部分进行答辩和提交证据，直接导致第一部分因没有证据而有被撤销的风险。

（3）遗漏程序性证据。如（2016）京01行初455号叶某等七人诉国土部行政复议案中，由于被告在答辩期间未向本院提交证据证明其负责法制工作的机构收到行政复议申请的时间，而被告作出复议受理通知书及复议答辩通知书的时间，不能作为确定其法制工作机构实际收到行政复议申请时间的依据。又如，（2016）京01行初665号郭某、刘某诉国土部行政复议案中，在案证据不足以证明被告国土部在法定时限内将延期作出行政复议决定的通知告知了原告郭某、刘某，故被诉决定构成程序轻微违法。

（4）未提交涉密证据或定密证据。调查问卷显示，59.26%的受访部委认为本单位在证据提交上存在的问题涉及涉密证据或内部材料提交。如（2016）京01行初1079、1080号周某诉国土部行政复议决定案中，被告作为复议机关以涉案信息涉及国家秘密，属于不予公开范围为由，确认原告知书违法，但在诉讼中被告既未向本院提交涉案信息，也未提交其他任何证据佐证涉案信息涉及国家秘密。因此，在案证据尚不足以证明涉案信息涉及国家秘密，被告在本案中未能尽到证明责任，其作出的被诉复议决定明显构成主要证据不足。

（5）未出庭质证致使证据不能作为定案依据。如（2015）一中行初字第2016号李某诉国土部政府信息公开案中，被告在法定期限内提交了作出被诉告知书的证据及法律依据，但是被告无正当理由未到庭参加诉讼，导致证据无法质证，被告提供的证据不能作为定案的依据。

（6）提交证据材料不符合法律规定的形式要求。例如，提交录音证据的，未附文字记录，因证据形式不符合法律规定，导致法院不予接纳该份录音证据。

2.原因主要有：

（1）内部公文流转程序不畅。内部程序设置的问题影响了举证的效率。在辖区部委执法与应诉工作调研座谈会上，多家部委提出，由于内部的签批流程复杂，导致答辩状和委托手续提交效率受到影响。

（2）证据搜集保存制度不完善。缺乏完善的证据保存制度致使应诉工作人员搜集证据的效率受到影响。本次调查问卷中，40.74%的受访部委表示，相关资料保存制度不完善导致无法收集证据，进而影响举证。

（3）怠于举证。部分案件表明，应诉工作人员主观上对于举证的重视程度较低，也是超期举证、提交证据不全面、举证缺乏针对性等情形的原因之一。

（三）负责人出庭应诉制度未得到全面落实

北京一中院审理的以中央国家机关为被告的案件中，负责人出庭应诉为零。《行政诉讼法》关于负责人出庭的制度设计没有得到全面落实。调查问卷显示，仅18.51%的受访部委认为负责人出庭是必要的；40.74%的受访部委认为负责人出庭没有必要；44.44%的受访部委认为出庭应视情况而定。对于出庭案件的标准持不同观点，有的认为案件的社会影响、案件重大复杂程度、行政机关的级别、人民法院是否出具建议出庭函应作为负责人出庭案件的选择标准。有的认为对中央机关不宜做硬性要求，要求负责人案案出庭的现实可行性不大，反而成为当事人对行政机关不满的理由，应由中央机关视情况自行决定是否由负责人出庭。

导致负责人出庭制度未能有效落实的原因包括：负责人出庭应诉的相关法律规定具有宣誓性，并未规定法律后果及具体的操作程序；部委对负责人出庭制度重视不够；未能充分理解负责人出庭应诉的积极作用；行政首长公务繁忙；典型案件选择局限性及行政案件原告的特殊性，对负责人出庭的庭审效果尚有疑虑；在行政首长出庭情况下，各方面准备工作复杂、难度大，出庭应诉能力有待加强。

（四）出庭过程中存在的问题及原因

根据司法实践中的情况及调查问卷中各受访单位的反馈，出庭过程中存在的问题主要表现为：应诉力量供给不足，法制部门亟待充实，人员不足；出庭代理人法律知识或业务知识欠缺；出庭代理人对庭审程序比较陌生，听不懂法官的问题，致使回答法庭询问缺乏针对性；出庭人员身份不符合法律规定，主要表现为代理手续不齐全或不符合法律规定；授权委托书的签字和用章不统一、不规范，主要表现为委托书或由法定代表人签字，或盖有非红色人名章，或只盖有机关公章；庭审迟到及庭审随意现象时有发生。

导致上述问题的原因包括：案件量激增导致应诉力量供给与需求失衡；复议双被告制度致使代理人全国应诉，加剧了法制队伍供给和需求的矛盾，课题组在上海法院调研时，也得到了同样的反馈，异地应诉导致部委代理人“不是在法庭上，就是在来法庭的路上”；法制与业务部门配合有待加强，出庭人员尚不能同时具备专业领域知识及法律知识；干部定期轮岗导致应诉人员不固定，经验不足；大部分负责应诉的人员均为非法律专业，增大了应诉工作的难度；庭前准备不足，调查问卷显示，11.11%的受访部委认为庭前准备不充分，造成庭审不流畅；出庭应诉能力欠缺系统培训，对庭审程序缺乏必要了解，导致答非所问，影响庭审效果；未收到传票或代理人自身原因致使不予出庭或出庭迟到，调查问卷显示两原因各占11.11%。

（五）败诉案件梳理不及时、不充分

及时梳理本部门的应诉案件，对于全面把握案件情况，明确相关案件的执法标准非常重要。尤其是败诉案件的梳理，可以发现执法与应诉中的问题，有的放矢，避免类似情况再次发生。然而不完善、不及时的案件梳理机制仍然是行政机关屡次重复败诉的主要原因。调查问卷显示，受访部委均认为行政案件的裁判结果有助于规范行政行为，且59.27%的受访部委已经建立涉诉案件总结反馈机制。然而，仍有14.81%的受访部委没有建立上述机制，22.22%的正在筹备中，另有3.7%的受访部委没有考虑过建立相关制度。

（六）与法院的沟通机制不畅通

实践中我们也发现，由于与行政机关未建立相应的沟通机制，导致法院已经成熟的审判标准不能及时传达到行政机关，法院也不能及时了解行政机关的执法现状及相关案件的执法惯例和标准。如政府信息公开案件中，北京法院此前早已通过内部纪要方式确定，被诉答复中未引用法律依据的应当撤销，而部分行政机关并未引起重视，导致败诉。

五、对策建议

针对上述问题，为有效解决行政争议，规范行政行为，推进法治政府建设，北京一中院提出以下对策建议：

（一）增强宪法意识，树立以人民为中心思维

部委应带头尊崇宪法权威，增强宪法意识，弘扬宪法精神，保障宪法实施，树立以人民为中心思维，将宪法的原则和精神贯彻于执法的全过程。为此，行政机关及执法人员应具备两种观念:一是人本观念，即尊重和保障人权、维护公民基本权利，在制定重要政策时广泛征求意见，在对外执法中严格规范行为；二是规则观念，按照宪法和法律规定的原则和程序处理问题，做到公平、公正、公开，经得起公众的质疑和批评。

（二）明确执法标准、程序，统一法律适用

及时梳理规范性文件，清理与上位法冲突的内容；针对系统内突出的法律问题强化研究和培训，统一执法标准；建立败诉案件分析通报机制，及时将败诉原因通报系统内各级机关，避免类似情况反复出现；由司法部牵头对各部委在执法中出现的程序问题集中梳理分析，对共性问题，适时出台统一的规范性意见，促进执法程序规范化。

（三）健全内部会商机制，实现内部执法标准统一

提高法制部门在机关中的地位，增加其话语权。健全完善内部会商机制，在重大问题决策、类型案件研讨、执法标准制定、执法程序设定等环节，法制部门应参与并提出法律意见，且法律意见必须遵守。

（四）完善证据收集及保存制度，完备举证行为

完善档案管理制度，减少档案查询不准确、程序迟延等操作性疏漏；完善收文转送制度，减少内部流转步骤，提高举证时效性；完善证据收集及保存制度，方便查找复制案件证据，提高举证的全面性和准确性；提交证据应该附有符合《证据规则》规定的证据清单，明确列明证据名称、编号、证明目的等事项。

（五）完善行政争议解决机制，多元化解争议

完善争议源头化解机制，将争议化于微末、解于基层，避免因矛盾积累导致争议扩大化；深入研究行政争议的产生原因、类型，构建有针对性的多元化的争议解决机制，系统解决争议；充分发挥行政复议解决争议的优势，发挥复议程序争议解决的主渠道功能，分流涉诉案件。

（六）落实行政机关负责人出庭应诉制度

《行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。部委机关应严格、全面、规范落实法律规定，通过负责人出庭应诉，示范传导行政管理理念和执法标准，生动开展法治教育，推动依法行政更上新台阶；加强与法院的沟通，选取典型案件；北京市制定依法行政考核指标，对负责人出庭设置任务性指标（减分项）及评价性指标（加分项），取得了良好的效果，建议借鉴该模式，通过考核制度推动部委负责人出庭应诉制度落地。

（七）建立以公职律师为主体的专业化复议应诉队伍

推进政府公职律师制度建设，准确定位公职律师职责，充分发挥其在复议应诉工作中的作用，培养一支以公职律师为主体的专业化法制队伍；适时增强法制部门的力量，缓解供给与需求的矛盾；强化出庭应诉培训，增强应诉能力；将应诉工作纳入考核范围，督促提升应诉态度。

（八）完善应诉材料，规范应诉行为

优化行政应诉内部审批制度，提高应诉效率；及时提交规范的授权委托材料，授权委托书的签字和用章应符合法律规定、符合国家标准，规范统一；提交完整的答辩状，应该对于被诉行为的认定事实、适用法律及程序进行详细答辩，不能仅照抄被诉行为，另外应该针对原告起诉状的重点理由进行回应，提高答辩状的针对性；完善代理人责任制，规范举证及出庭应诉行为；加强应诉工作人员出庭应诉能力的培训，通过旁听案件庭审、内部研讨等多种方式加强对庭审流程的了解。

（九）健全府院联动机制，司法行政良性互动

通过联席会议、信息通报、授课培训、旁听案件等多途径、经常性地与法院进行沟通和交流，了解法院审理过程及裁判标准。同时让法院了解行政机关内部程序、实践中行政惯例的形成原因及背景。双方形成合力，促进行政争议的实质性解决，保障公民的合法权益。

附件：

1.《行政机关应诉指南》

2.《调查问卷梳理报告》

附件1

行政机关应诉指南

一、接收起诉状及应诉材料

《行政诉讼法》第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。程序的起点是从接到法院寄送的应诉通知书及原告的起诉材料开始。法院的应诉通知书中会载明案号、原告的姓名以及被诉的行为。一般情况下，还会列明被告需要提供答辩状和证据材料的份数。在该环节需要注意的是行政机关应确定好应诉部门，与法院做好衔接。而这也是容易出现问题的所在。

问题一：答辩期从何时开始起算？

《行政诉讼法》规定的答辩期是从被告收到应诉材料开始起算，即行政机关收到的次日即开始起算15天，且为自然日。行政机关内部流转的环节并不排除在外。在机构改革或行政机关两点或多点办公的情况下，较容易出现问题。例如，原卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和健康委员会后，两地办公。法院向其登记的住所地邮寄应诉材料，但负责应诉工作的部门在另一办公区，内部流转完成后，答辩期所剩无几，造成答辩超期。而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定，逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。一般来讲，人民法院均是按照行政机关组织机构代码证上确定的地址向被告寄送应诉材料，如果被告地址有变更的，应主动向法院进行说明。

问题二：拒绝签收法院应诉材料的法律效果是什么？

《行政诉讼法》实施初期，有部分国家部委为避免成为被告，拒绝接受法院的应诉材料，随着行政诉讼的发展，目前已鲜有这一现象。然而因为机构改革两地办公或临近法定节假日等情形，有部分行政机关仍然存在拒收应诉材料的情形。根据《最高人民法院关于法院以专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第十一条明确规定，受送达人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际签收的，文书退回之日视为送达之日。所以人民法院按照行政机关的住所地邮寄送达应诉材料，行政机关无论以什么原因拒绝签收，文书退回之日即开始计算答辩期。

问题三：举证期限是否可以延长？

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条规定，根据《行政诉讼法》第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后15日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。故如行政机关有正当理由的话，可以申请延期提供证据。但首先需要注意的是，不能以此为由拒收应诉通知书。其次如果被告提出管辖权异议，亦应当在法律规定的期限内进行答辩。

二、答辩及提交证据材料

问题四：答辩状是否需要提交？

《行政诉讼法》第六十七条规定，被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。但建议行政机关在庭前提交书面答辩状。从诉讼对等考虑，原告起诉已经亮明自己的理由、观点，被告可以有针对性地准备，而被告的观点在庭前无法告知原告，合议庭也无法了解被告的主张以及相应的事实。从庭审效果考虑，提交答辩状便于法庭确定争议焦点。

问题五：答辩的针对性及全面性如何体现？

答辩和提交证据时，应当提供作出行政行为的全部事实依据及法律依据，重点可以针对原告起诉的理由。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故对于被诉行政行为，人民法院需要从事实、程序、法律适用等方面进行全面审查，而并非仅针对原告的起诉理由。原告在递交起诉状时，确定了被诉行政行为后，法院的审查范围就已经确定，跟原告的起诉理由并没有直接必然的联系。例如，（2018）京01行初347号崔某诉国家机关事务管理局一案中，原告针对信息公开告知书提起诉讼，诉讼请求为撤销被诉告知书，但理由部分仅针对被诉告知书的第二部分提出了异议。被告仅针对被诉告知书的第二部分进行答辩和提交证据，直接导致第一部分因没有证据而面临被撤销的风险。

问题六：证据材料应由哪些材料组成？

《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。故行政机关提供的证据材料中，应当包含作出被诉行为的事实证据、程序证据及法律依据。

但司法实践中仍然存在，在诉讼中，在复议机关作共同被告的案件中，原机关提交了证明信息公开答复结论正确的全部证据，但两被告均未提交信息公开答复程序以及复议程序的证据。故在提交证据中要尤其注意提交程序节点的相关证据，如邮寄凭证及查询结果、内部转文交接单、听证通知书等。

问题七：如何判断是否属于复议双被告案件？

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条对于“复议机关改变原行政行为”有明确的规定，这种改变只包括结果的改变。需要指出的是，复议机关确认原行政行为违法的，原则上属于改变原行政行为，但是复议机关以违反法定程序为由，确认原行政行为违法的不属于改变原行政行为的情形。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。故复议机关用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项驳回的，应视为“复议机关决定维持原行政行为”的情形。

问题八：复议双被告案件中如何举证？

《行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。故对于原行为的举证，原机关、复议机关均可进行举证。原行为机关和复议机关收到应诉通知后可以进行沟通，避免因原行政机关举证超期，复议机关仅对复议程序合法性举证，存在原行为因超期举证败诉同时导致复议决定一并被撤销的诉讼风险。而复议机关需要对复议行为程序的合法性，以及复议决定中改变原行政行为所认定的主要事实、证据和所适用的规范依据部分承担举证责任。

问题九：证据材料和答辩状需要准备多少份？

在正常的情况下，应当按照对方当事人的人数加上向人民法院提交的一份来确定提交证据材料份数。证据材料应当制作证据材料清单。对于复议双被告的案件，无论是原机关还是复议机关，均需要提供相应数量证据。如果案件有第三人，需要按照第三人的人数增加证据材料和答辩状的份数。需要特别说明的是，如果原告或第三人一方人数众多的，被告在跟人民法院沟通后，可以根据诉讼代表人的人数提交相应份数的证据材料。

问题十：涉密的证据如何提交？

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十八条规定，证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，提供人应当作出明确标注，并向法庭说明，法庭予以审查确认。这里需要注意的是涉密证据提交时应注意做好标记，与其他证据相区分。建议可以在证据目录作出特别标注，单独提交，防止泄密。如果提交的证据中涉及国家秘密。对于国家秘密部分，不能提交国家秘密本身时，应当提交定密的证据或其他佐证。例如，保密机构出具的证明、定密材料。

例如，周某向原国土资源部申请信息公开，要求公开经国务院批准的信息。该部答复，因国务院批准用地的签批件涉及国家秘密，属于不予公开范围。周某不服诉至法院。诉讼中，被告因没有提交有关涉国家秘密的证据而导致败诉。

涉及商业秘密、个人隐私证据亦应当予以提交，法院需要对是否构成商业秘密、个人隐私进行审查。例如，（2017）京01行初450号邱某诉工信部案中，当事人申请公开对中国网通、中国联通两家电信企业经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗。被告作出答复，认为原告申请的信息涉及商业秘密，不予公开。本院经对被告提供的证据进行审查，认为被告提供的部分证据不属于商业秘密，故撤销了被诉答复。

问题十一：授权委托书是否需要法定代表人签字？

作为被告的行政机关的委托手续既可以随答辩状一并提交亦可以开庭时提交。目前《行政诉讼法》对授权委托书是否需要法定代表人签字的问题没有明确规定。但《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《民事诉讼法》第四十八条第二款规定，法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。故从上述法律规定来看，授权委托书上除单位印章外，应当有法定代表人签字。

问题十二：单位印章和法定代表人印章如何才规范？

在原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化委员会发布的《党政机关公文格式》中规定，印章用红色，即被告单位的签章应该为红色。同时，该文件规定，签名章一般用红色。所以从规范的角度讲，法定代表人的签章亦应该为红色。

问题十三：答辩时发现原告的起诉状列明的诉讼请求不清楚，如何处理？

《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实理由。按照行政诉讼法的该条规定，原告的诉讼请求应该是明确的且是针对唯一确定的一个行政行为，当然复议双被告的情形除外。一般来讲，人民法院在收到起诉状后，会针对起诉状进行审核，如果出现原告诉讼请求不明确的情形，会向原告进行释明，要求原告进行修改后，再向被告发送应诉通知。但如果被告收到原告的起诉状后，仍发现有诉讼请求不明确的情形，包括原告的诉讼请求和两个以上行政行为，原告的诉讼请求不能明确指向确定的行政行为，原告之前提出多次履责申请尚不能明确针对哪次履责申请提起诉讼［如（2018）京01行初1494号电子商务协会诉工信部案］等情况时，要及时跟人民法院取得联系，等明确诉讼请求后再进行答辩。

需要注意的是，有两种特殊情况，一是原告的诉讼请求中有行政赔偿的请求，在此情况下，建议行政机关可以一并予以答辩；二是经复议维持的案件，当事人未针对复议行为一并提起诉讼，要及时向人民法院告知，方便人民法院追加被告。

问题十四：被告是否可以针对原告的起诉条件、受案范围等问题进行答辩？

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条等对原告的起诉条件、行政诉讼案件的受案范围等作出了相应的规定。被告在答辩期间，如果发现有前述司法解释规定的情形，亦可以针对前述情况进行答辩，尤其是被告更了解相关情况的起诉期限，是否已针对该行为提起行政复议，尚在复议期限内等情形。需要注意的是，建议在这种情况下，亦应当对实体问题进行举证和答辩，避免因为自己的判断错误，而耽误答辩期限。

三、开庭前的准备

提交了答辩状和证据材料之后，就进入开庭前的准备阶段。在这个阶段，作为被告的行政机关可以确定出庭应诉人员、准备案卷材料，按照法院发送传票要求的时间、地点到法院参加诉讼活动。

问题十五：法定代表人是否需要出庭应诉？

《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

行政机关负责人出庭应诉是新行政诉讼法创立的一种制度。负责人出庭应诉，可以使人民群众告官能见到官，同时也有利于行政机关负责人对本机关执法、应诉等工作进行全面了解。我们亦提倡在条件许可的情况下，推动行政机关负责人出庭应诉。如果不能出庭应诉，应当提交书面的负责人不能出庭应诉的说明。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

问题十六：《行政诉讼法》对出庭应诉人员的身份有哪些要求？

《行政诉讼法》第三条规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。故根据该条的要求，仅委托律师出庭，是不符合法律规定的，而行政机关工作人员可以是被诉行政机关自身法制机构或具体业务部门的工作人员。在区县政府、省市政府应诉时，具体办事机构或承办部门的工作人员视为行政机关相应的工作人员。下级行政机关依据法律或委托办理应当由上级行政机关对外承担法律责任的事项，下级机关的工作人员为相应的工作人员。这里需要注意的是复议机关不能委托原行政行为作出机关的工作人员一并出庭应诉。

问题十七：行政执法人员是否需要到庭？

对于法定代表人不能出庭的情形，行政机关可以委托相应的工作人员出庭，相应的工作人员可以是行政执法人员，也可以不是行政执法人员。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十一条和第四十四条的规定，人民法院认为必要，或者原告或第三人要求并经人民法院准许的，行政执法人员则需要到庭。需要说明的是，首先，到庭的行政执法人员可以不作为诉讼代理人；其次，如果行政机关认为必要，如涉及专业技术问题（如证券行政案件），也可以向人民法院提出申请。

问题十八：接收到传票后应注意哪些事项？

接收到法院的传票，意味着法院已经确定了开庭审理的时间和地点，故出庭人员应当在指定的时间、地点到法院出庭应诉。这里需要注意的是，未在指定时间出庭的法律后果是：原告主张的事实，在无相反证据推翻的情况下，法院可以直接予以确认。而行政机关提交的证据在未经提前质证的情况下，则不能作为证据使用。如（2017）京01行初88号陆某诉原国土资源部案，因被告未出庭而导致败诉。对于应诉案件较多的行政机关，还要注意一个当事人有多起案件的情况，不同办案人员负责的案件不同，避免“出错庭”的情况发生。

问题十九：开庭前需要做哪些准备工作？

在出庭之前，要充分熟悉案件材料，主要包括如下几个方面：1.全面了解案件的事实经过。各个时间节点、申请内容、请求、处理的过程、结论等。尤其是对于被诉行为的作出、送达等开庭中必然审查到的程序性事项，可以开庭前准备好，并做好相关邮件的查询工作，这样可以提高庭审效率。2.熟悉相应的法律规范依据，包括实践中适用的政策、规定等。3.了解对方当事人的诉讼理由以及争议的问题，有针对性地做好准备。

四、庭审

庭审是对之前准备工作的检验，也是案件审理中最为重要的一个环节。对于不同类型的案件，法院有不同的审理思路。

问题二十：对于履责类或投诉举报类案件法院如何进行审理？

这里所说的履责类案件，既包括完全不作为的传统型履责案件，也包括作为类的实质性履责案件，对于这类案件法院的审理思路主要包括如下几个步骤：1.被告是否具有职责，这里的职责一般是指法律法规规定的对外履行的职责，一般来讲不包括内部监督职责。同时该职责应属本级行政机关管辖，即不存在越级问题；2.原告是否提出过申请，申请履责的途径和方式是否适当。法律明确规定提出申请的途径和方式的，应当依照法律规定，法律没有明确规定的，应以适当的途径和方式提出申请；3.履责的期限是否已经届满；4.原告与履责事项是否具有利害关系；5.被告是否履责及处理程序是否合法。

问题二十一：对于原告与举报事项是否具有利害关系法院如何认定？

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于“与行政行为有利害关系”，可以提起诉讼。

对于自身合法权益的理解，北京市高级人民法院出台的《履行法定职责类行政案件审理规范》中规定：对履责类案件中原告主体资格的审查，大致思路如下：

第一，原告的合法权益是否因行政机关针对其履责申请作出的处理（或不予答复）受到侵害。行政机关对于原告的履行申请作出的处理（或不予答复）是否对原告造成利益侵害。例如，举报人向税务局举报企业的偷税、漏税行为，要求税务局进行处罚。因该举报事项并不涉及举报人的自身利益，因此举报人与税务局作出的处罚或不予处罚决定之间不具有利害关系。

第二，这种利益侵害是否属于特定的行政法律规范所明确保护的合法权益。例如，企业职工因与企业之间存在劳动争议，遂向住建委举报该企业的建筑行业生产资质不合法，要求住建委撤销企业的资质证书。在此情形下，企业职工的权利应当通过劳动争议或民事诉讼途径解决，该权利并非住建委在颁发资质证书过程中所需考量的因素，因此该企业职工与举报事项之间不具有利害关系。

第三，特定的行政法律规范所提供的权利保护是否属于个别性保护，而不是基于行政管理秩序的维护所产生的针对不特定公众所提供的一般性权利保护。如果行政机关的监管行为只是维护公共利益，并进而客观上起到保护不特定的市场参与主体合法权益的功能，对于具体的市场主体而言，则只是获得一种“反射利益”，其诉请履行监管职责则不具有原告主体资格。

行政机关可以从前述角度考虑履责案件的利害关系。

问题二十二：对于履责类案件的行政程序中的级别管辖问题法院如何认定？

本庭的调研课题《涉部委投诉举报类行政案件标准研究》指引的第三条规定，法律、法规或者规章对于被投诉举报行为的级别管辖作出明确规定的，从其规定。规章以下的其他规范性文件对于级别管辖作出的规定不违反上位法的，可以参照适用。法律、法规、规章或者其他规范性文件规定由县级以上人民政府行政主管机关管辖的，可以认定由县级人民政府行政主管机关行使初始管辖权，但上级行政主管机关决定自行管辖的除外。例如，（2017）京01行初703号李某诉住建部案中，焦点问题为被告对于注册房地产估价师涉嫌在房屋征收过程中进行虚假评估的违法行为是否具有查处的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定，房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《注册房地产估价师管理办法》第八条规定，对申请初始注册的，省、自治区、直辖市人民政府建设（房地产）主管部门应当自受理申请之日起20日内审查完毕，并将申请材料和初审意见报国务院建设主管部门。国务院建设主管部门应当自受理之日起20日内作出决定。故对于原告举报事项被告具有查处职责，在该案件中，被告将该事项转交上海市住建委处理，法院经审理认为，该职责为住建部职责，故判令其对原告举报事项进行履责。

问题二十三：对于政府信息公开案件中涉及商业秘密的情形如何进行审查？

目前我国的法律法规中，对商业秘密给出明确定义的是在反不正当竞争法中，即“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息”。故在法院审理信息公开案件中对是否属于商业秘密的审查是参照该定义进行认定的。而对于行政机关以属于商业秘密为由不予公开的案件。法院要按照《政府信息公开条例》第三十二条的规定进行审查。具体有如下几个步骤：1.被告经过初步判断认为涉案信息是否具有属于商业秘密的可能性；2.被告是否征求了权利人意见，权利人是否同意公开；3.被告是否对不公开相关信息对公共利益是否造成影响进行了评估，以及对涉案信息是否属于商业秘密进行了最终的认定；4.涉案的信息是否可以区分处理。而最容易出现问题的也是在第4个部分。例如，（2017）京01行初777号阳某诉原国家食药局案，原告申请被告公开“你局批准的‘美爱斯挺美美乳霜’（国妆特字G20080222）产品的全部配方成分、保质期、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求、产品设计包装、功效成分及其使用依据、生产工艺”。被告以涉及商业秘密为由不予公开，但法院经审查，发现产品的保质期、功效成分、产品设计包装等属于已经公开的信息，不属于商业秘密，而被告并未区分处理。故法院判决撤销被诉的告知书。

问题二十四：法院对行政处罚类案件中的自由裁量权如何审查？

行政处罚因为涉及对行政相对人财产权和人身权的剥夺，故对于该类案件的处理，法院是对行政机关认定的事实、作出的程序和适用法律等作出全面的审查。其中，最重要的是要坚持过罚相当原则。过罚相当作为行政处罚法的基本原则，要求对行政相对人的违法行为进行处罚时，应分别按照其违法情节的轻重，适用不同的处罚。对于未预留裁量范围的情形，除非法律明确禁止，否则仍应根据具体情况作出适当调整。行政机关应综合考虑违法行为的情节轻重、当事人违法故意的主观恶性程度及社会危害性等因素，在裁量行政处罚幅度时做到过罚相适应。例如，（2017）京01行初680号某公司诉原国家质监局案，被告认为原告提交的申请行政许可延期的材料存在虚假，对原告作出行政处罚。但在作出行政处罚的过程中，并未考虑原告的材料虚假行为对申请行政许可延期的影响这一情节，故法院认定被诉处罚决定认定事实不清，予以撤销。

问题二十五：被复议行政行为未告知诉权诉期的情况，复议期限如何计算？

《行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。如果被复议行为未交代申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，有违上述规定。在此情况下，应当参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第二款的相关规定。

问题二十六：对于行政赔偿类案件，法院如何审查？

对于行政赔偿类案件，法院一般按照如下几个步骤进行审查：1.行政行为是否已经被确认违法。如果是附带赔偿的，可以在对行政行为起诉时一并提起；如果是单独起诉要求赔偿的，被告则主要证明原告是否向行政机关提出过该主张，如果没提出过，可以作为抗辩理由。2.原告主张的损失与行为之间是否具有因果关系，这项属于行政机关在答辩时需要着重分析的事项。3.原告主张的损失是否属于赔偿法规定的赔偿范围，一般来讲，救济渠道支出不属于赔偿范围；行政机关承担行政赔偿责任的范围，应当是受害人因行政机关及其工作人员行使行政职权而直接遭受的人身权与财产权的损害。《国家赔偿法》第四条以及第三十六条对于财产权损害赔偿的范围和计算标准等予以了明确列举。例如，若原告请求赔偿的项目均是因其针对涉案告知书提出诉讼而支付的费用，属于当事人在法律救济程序中支出的费用，不属于国家赔偿法所规定的赔偿范围。4.原告主张的损失是否有依据。对于行政赔偿，原告的损失部分需要原告进行举证。在原行政行为已经被确认违法的情形下，如行政机关不能举证证明相应的案件事实，人民法院会根据原告的主张，对赔偿数额进行酌定。

问题二十七：人民法院对法定程序的审查包括哪些方面？

一般来讲，对于行政行为程序的审查，包括收到申请、一次性补正告知、履行法定程序、作出延期或中止决定、技术审评转送情况、作出最终的决定以及送达。在这些程序中，补正、中止等涉及相关期限扣除，而收到申请的时间往往涉及行政行为期限起算。如果没有规定单独的受理程序，一般情况下，当行政机关收到申请即视为受理。如果是邮寄送达，当行政机关签收视为送达。以电子邮件、传真方式提出申请的，以进入系统的时间视为行政机关收到申请。而规定了受理程序的应该从其规定，如行政复议案件。在这里尤其需要注意的是，《行政复议法》第十七条规定，除作出不予受理决定或告知其向其他行政复议机关提出的情形外，自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。这是一种推定受理的情形。即使行政机关作出受理通知，仍应当从推定受理之日起算。

问题二十八：正当程序原则在司法实践中如何适用？

正当程序原则作为一种法律原则，是指行政机关在作出行政行为时，要遵循正当的法律程序，包括作出对行政相对人不利的行政行为时，要保证当事人陈述申辩的权利，亦要求行政机关要在法定期限届满前作出延期决定等。例如，（2017）京01行终277号于某诉北京大学案中，法院认定北京大学在作出《撤销决定》前，仅由调查小组约谈过一次于某，约谈的内容也仅涉及《运动》一文是否涉嫌抄袭的问题。至于该问题是否足以导致于某的学位被撤销，北京大学并没有进行相应的提示，于某在未意识到其学位可能因此被撤销这一风险的情形下，也难以进行充分的陈述与申辩。因此，北京大学在作出《撤销决定》前由调查小组进行的约谈，不足以认定其已经履行正当程序。法院最终撤销了被诉《撤销决定》。（2018）京01行初256号李某诉国家市场监督管理总局行政复议案，被告于2017年6月1日收到原告的行政复议申请，并于2017年8月1日作出行政复议延期审理通知书，于2017年8月9日向原告邮寄该通知。法院在复议期限届满后，方向原告发送延期审理通知，属于程序违法。

问题二十九：对于行政行为的送达程序法院如何审查？

行政行为的送达，是指行政机关将有关行政决定或需让相对人知晓的事项通过一定方式告知相对人。行政行为的送达与该行为的效力直接相关，行政行为一经送达即发生相应的法律效力，当事人应当按照规定行使权利或履行义务，否则将产生一定的法律后果。送达是行政机关作出行为后的一项重要环节，行政机关需要举证证明已经将法律文书送达给相对人。

如果法律规定了送达的期限的应当从其规定，如《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。法律没有规定送达时限的，目前法院一般以7个工作日作为合理送达期限。

问题三十：送达方式有哪些？

《民事诉讼法》规定的送达方式包括如下几种：1.直接送达。在这种情况下需要受送达人在送达回证上签字，如不签字，也可由行政执法人员注明情况。需要注意的是，在此情况下，需要两位工作人员进行送达。2.邮寄送达。该送达方式也是目前采用最多的送达方式。采取该送达方式的，应当留好邮寄凭证，并做好邮件收寄情况查询。多次邮寄，应当保存好退回的凭证。并且要注意邮政法中对邮寄国家机关公文所作的特别规定。3.留置送达。该送达方式只能是受送达的当事人或者其同住成年家属拒绝接受，才能采取。如果家中无人或者仅有同住未成年家属在家的，则不能采取这种送达方式。否则，视为违法送达，送达不对当事人发生法律效果。4.公告送达。除法律规定的情形外，需穷尽其他送达方式后方可采用该送达方式。5.电子送达。除法律明确规定可以电子送达的情况外，对于最终的决定书（如行政复议决定），建议不要采取电子送达方式。

问题三十一：除案件相关问题外，出庭人员在开庭时还有哪些注意事项？

开庭过程中，作为出庭应诉的工作人员，代表被诉的行政机关，亦是国家公职人员的形象，所以在开庭过程中，要注意如下事项：一是正确对待行政诉讼，充分尊重当事人的诉讼权利，在诉讼中既不能感情用事，也不能敷衍了事。二是注意求实勿虚，避免照本宣科，如庭审中反复宣读被诉行为或答辩状内容是不可取的，要针对法庭提问作出直接明确的回答，切忌歪曲事实、断章取义。三是注意用语文明，行为礼貌。

五、庭后

开庭结束后，对于大部分行政机关而言，认为仅需等待法院的裁判结果即可，其实不然。

问题三十二：开庭结束后，行政机关还需要做哪些工作？

开庭结束后，如果作为被告的行政机关认为开庭时存在未说明的问题或者有相关的依据需要向法庭提交的，可以形成书面的代理意见。除此以外，对于案件涉及背景，以及可能涉及特殊人物、敏感问题、舆情等情况也需要与法院进行沟通。特别是通过开庭，如果发现案件可能会协调化解，也可以主动跟主审法官沟通，实质性地化解行政纠纷，减少双方的诉累，并节约司法资源。同时，对于法庭要求被告庭后补充提交的材料，要及时提交。

六、上诉及履行生效判决

一审裁定作出后，作为被告的行政机关对一审的判决享有上诉的权利。如果双方均未上诉，则涉及履行生效判决的问题。

问题三十三：上诉期如何进行计算？

对于准备上诉的案件，要在法定期限内提交上诉状。对于一审裁定驳回起诉的案件上诉期为10天，一审作出判决的案件上诉期为15天。需要注意的是，上诉期的起算，是从收到法院判决次日起算，且是向原审法院提交上诉状。

问题三十四：履行生效判决的期限起算点从何时开始？

对于履责类、政府信息公开类、行政复议类等案件，如果行政机关败诉，法院的判决可能会责令行政机关在法定期限内重新作出行政行为或限定一定期限内作出行政行为。而重新作出行政行为期限的起算点不同于其他案件，应该是从法院的判决生效次日起算。如果起诉点计算错误，可能导致再次败诉。例如，（2017）京01行初448号林某诉国土资源部案中2016年7月14日，北京市高级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持一审判决。判决结果为要求被告针对原告的行政复议申请重新作出复议决定。后被告迟至2017年4月1日方依据本院的执行通知书作出被诉复议决定。被告作出复议决定的期限应当从北京市高级人民法院的终审判决送达日起算，并非从法院的协助执行通知书送达日起算，故法院判决确认被告作出被诉复议决定超期，构成程序轻微瑕疵，确认违法。

问题三十五：如何对待法院的司法建议？

司法建议是人民法院根据案件审理中发现的问题，对有关机关提出建议的一种方式。调查问卷的统计结果显示，96%的受调查人员均认为对于法院的司法建议，单位均非常重视，积极改正，但亦有4%的受调查人员认为单位对司法建议一般重视，选择参考。现在的司法建议，更多是倾向于从行政管理的角度，为行政机关的工作提出改进工作、提高效率的建议。例如，本庭发送的一中法建（2018）10号司法建议中提到行政机关可以对信息公开文书进行编号，这样可以方便管理，亦为应诉时提交证据提供便利。故对于人民法院发送的司法建议，无论是否认同，均应当回函。

问题三十六：二审应诉与一审应诉存在哪些区别？

行政机关作为被上诉人的二审行政案件中，行政机关应诉工作中需要注意的事项基本与一审案件一致。但在准备的过程中，要重点针对上诉人的上诉理由进行准备。答辩状和证据材料在二审期间提交即可。对于行政机关上诉的案件，行政机关要在上诉的同时，缴纳二审案件受理费及委托手续。

附件二

调查问卷梳理报告

1.贵单位负责应诉工作的为哪个部门？

A.法制部门　B.业务部门　C.法制部门和业务部门

D.办公厅　　E.其他部门________（请列明）

涉及问题：应诉工作大部分由法制部门负责，业务部门参与度较低。27家受访部委中，由法制部门负责应诉工作的占70.37%，办公厅负责应诉工作的占11.11%，法制部门与业务部门共同负责应诉工作的占18.52%。

建议：应诉部门了解法律，业务部门了解专业，应诉工作必然涉及两种部门之间的协调沟通、文件流转、领导签批等程序。应根据案件情况，涉及纯法律问题由应诉部门处理，涉及专业问题由业务部门与法制部门会商，并均派员出庭。

2.贵单位对行政应诉流程是否了解？

A.非常了解　B.了解　C.不太了解　D.不了解

涉及问题：加强应诉工作的必要性。66.67%的受访部委表示对应诉工作非常了解，29.63%表示一般了解，3.70%表示不太了解。

建议：强化必要性认识，加强培训。

3.贵单位是否建立了公职律师制度？

A.是　B.否　C.正在筹建中

涉及问题：公职律师制度普及率高。参与调查问卷的27家部委中，85.19%的受访部委已经建立公职律师制度，3.70%的部委未建立该项制度，11.11%表示正在筹建中。多数部委按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号）的要求，建立了公职律师制度，并已选任部分公职律师。

建议：充分发挥公职律师在应诉工作中的作用，出庭人员具有公职律师身份。

4.请简要描述公职律师制度在贵单位的具体实施情况。

涉及问题：公职律师作用发挥情况差异较大。部分部委公职律师在规范性文件合法性审查、信访、信息公开、政府采购、行政处罚、诉讼案件应对、法律问题咨询等方面发挥了重要作用。部分部委还在探索公职律师发挥作用的渠道，仍按原有职责分工工作，并未有效发挥作用。

5.贵单位认为下列哪种行政纠纷解决方式更直接有效？（可多选）

A.行政复议　B.行政诉讼　C.信访　D.其他______

涉及问题：纠纷解决方式定位。多数部委认为行政诉讼是更有效的纠纷解决方式。参与调查问卷的27家部委中，29.63%的认为行政复议是更有效的纠纷解决方式，81.48%认为诉讼是更有效的纠纷解决方式。

建议：复议应该是纠纷解决的主渠道，诉讼是最终救济渠道。应做好复议应诉工作的衔接，有效发挥复议程序在解决行政争议方面的积极作用。

6.贵单位认为什么是实质解决行政争议？

A.全部解决问题　B.保护实体权利

C.保护程序权利　D.当事人不告了

E.其他________

涉及问题：实质解决争议的认识不统一。22.22%的受访部委认为实质解决争议是全部解决问题，59.26%认为是保护实体权利，14.82%认为是保护程序权利，3.70%认为是当事人不告了。有部委认为，中央部委层面一般不解决实体争议。也有部委认为，有效规制滥诉行为也是实质解决争议的一个方面。

建议：明确实质解决争议的标准。所谓行政争议是指行政主体在行使公权力过程中与相对人（公民、法人和其他组织）之间发生的、依据公法可以解决的争议。而行政争议的实质性解决标准，从实质法治主义角度看，包含三个维度的效果实现，即法律共识效果（职业共同体对于判决的合法性形成共识）、纠纷解决效果（案结事了）、社会教化效果（判决弘扬社会主流价值观）的综合实现。

7.贵单位在行政执法过程中是否会考虑后续诉讼的问题？

A.不确定　B.有时考虑　C.一直都考虑　D.从未考虑过

涉及问题：诉讼对执法的影响。88.46%的受访部委在执法中会考虑后续诉讼问题，后续诉讼对规范执法的促进作用明显。

8.请具体描述：如果在行政执法中考虑后续诉讼问题，会对执法工作产生哪些影响？

涉及问题：据受访部委反馈，积极影响包括：让执法过程更注重遵守法定程序和正当程序原则，对执法规范性产生积极影响，更加审慎执法且注重保存证据，执法行为以诉讼确立的标准为依据。消极影响主要表现在畏惧诉讼风向，影响执法效率。

9.在相关法律法规没有明确规定的情况下，贵单位作出对行政相对人不利的决定时，是否会听取行政相对人的意见？

A.会　B.不会

涉及问题：执法中是否考虑正当程序原则。当被问及法律未规定的情况下，作出对相对人不利决定是否会听取其意见，84.62%的受访部委表示会听取意见，15.38%则表示不会。

建议：法定程序原则与正当程序原则同为程序正义的组成部分，不能仅考虑法定程序，忽视正当程序。尤其是作出对当事人不利的行政决定时，听取当事人程序申辩，保障当事人程序性知情权更是正当程序原则的应有之意。

10.在行政执法过程中，贵单位判断行政机关是否有相应职权的依据是？（可多选）

A.法律　B.行政法规或地方性法规　C.规章

D.规范性文件　E.三定方案　F.其他________

涉及问题：对于职权依据理解不统一。全部部委都认为法律法规属于职责来源，88.46%认为规章也是职权来源，53.85%认为规范性文件属于职权来源，76.92%认为三定方案属于职权来源，3.85%认为中央文件、国务院文件属于职权来源。

建议：法律、法规、规章规定的法定职责不言自明，然而公开的规范性文件等规定的明确的职责亦属于职责来源，行政机关通过规范性文件的方式为自己设定的义务应该履行。

11.目前贵单位在行政执法队伍建设中存在哪些问题？

涉及问题：执法队伍建设。据受访部委反馈，情形主要包括法律培训不多、中央层面执法证问题未解决、执法队伍供给不足、队伍不稳定（流失严重）、执法队伍中法律背景人员占比较低、执法人员能力水平与工作要求不匹配、规范执法意识不强、执法人员对法律理解有误、执法装备保障不到位、职责不清晰。

12.贵单位认为行政执法过程中行政相对人不正当行使权利的情形有哪些？

涉及问题：执法过程中当事人不正当行使权利。据受访部委反馈，情形主要包括：滥用投诉举报权，甚至以此为业谋取利益，滥用信息公开申请权，滥用复议申请权及诉权，不通过法定程序维权，采取多种手段逃避调查，拒收法律文书，拒签询问笔录。

13.贵单位认为应诉工作的难点主要在哪个阶段？

A.庭前答辩阶段　B.庭审阶段

C.庭后答辩阶段　D.其他________

涉及问题：应诉工作难点阶段。当被问及应诉工作的难点阶段时，55.56%认为难点在庭前准备阶段，40.74%认为在庭审阶段，3.7%认为在庭后阶段。

14.贵单位是否有专门的应诉材料的收转部门和相应的制度？

A.有　B.没有　C.筹建中　D.无人关心

涉及问题：专门应诉材料收转部门和制度。受访部委中，74.08%建立了相应制度，具有专门的应诉材料收转部门；22.22%没有相关设置；3.7%表示正在筹建中。可见仍有四分之一的部委未设立相关部门和制度。

建议：设置应诉长，设立专门应诉材料收转部门和相应制度，有利于明确责任、提高效率。

15.贵单位认为影响答辩期限的主要原因是：

A.转交　B.审批　C.准备答辩状　D.收集证据

E.其他

涉及问题：影响答辩进程的因素。主要包括：文件流转，占比33.33%；领导签批，占比40.74%；答辩状准备，占比11.11%；收集证据，占比29.63%。还有部委认为内部各部门沟通不畅也是原因之一。

16.贵单位认为外聘律师的作用主要体现在哪些方面？（可多选）

A.行政执法中的风险防控　B.准备应诉材料

C.出庭应诉　D.对行政执法人员的培训

E.其他

涉及问题：外聘律师制度。除证监会外的其他部委均外聘律师。外聘律师发挥作用的领域主要包括：66.67%的受访部委外聘律师在行政执法中的风险防控方面发挥作用，62.96%的受访部委外聘律师在准备应诉材料方面发挥作用，85.19%的受访部委外聘律师在出庭应诉方面发挥作用，44.44%的受访部委外聘律师在对行政执法人员的培训方面发挥作用。

建议：外聘律师与公职律师制度相结合。

17.贵单位认为本单位在证据提交上存在哪些问题？（可多选）

A.证据提交不完整　B.举证期限过短

C.涉密证据或内部材料如何提交

D.相关资料保存制度不完善导致无法收集证据

E.其他

涉及问题：被告举证。存在的主要问题表现为，证据提交不完整，占比14.81%；举证期限过短，占比51.85%；涉密证据或内部材料提交，占比59.26%；相关资料保存制度不完善导致无法收集证据，占比40.74%。

18.贵单位认为提交送达的相关证据时，是否需要查明行政相对人的签收情况？

A.需要　B.不需要　C.有时需要　D.其他______

涉及问题：证据提交完整性。对于送达证据签收情况是否需要进行时间查询的问题，62.97%的受访部委认为需要，22.22%的受访部委认为不需要，另有14.81%的认为看情况而定。

建议：注意提交证据的完整性，如查询并提交查询记录。

19.贵单位认为部分案件存在代理人迟到或者未出庭的原因是：

A.本单位未出现过此问题　B.没有收到法院通知

C.因内部流转问题代理人未收到通知

D.代理人自身原因　E.其他

涉及问题：代理人迟到或不到庭。77.79%的受访部委认为不存在上述情况，因未收到通知导致上述情况的占比为11.1%，因代理人自身情况导致上述情况的占比为11.11%。

建议：设置电子台账。

20.贵单位认为行政机关负责人出庭是否必要？

A.非常必要　B.必要　C.没有必要　D.视情况而定

涉及问题：负责人出庭应诉。仅18.51%的受访部委认为负责人出庭是必要的；40.74%的受访部委认为负责人出庭没有必要；44.44%的受访部委认为出庭应视情况而定，但是对于出庭案件的标准持不同观点：有的认为应考虑案件的社会影响、案件重大复杂程度、行政机关级别、人民法院是否出具建议出庭函；有的认为对中央机关不宜做硬性要求，现实可行性不大，反而成为当事人对行政机关不满的理由，应由中央机关视情况自行决定是否由负责人出庭。

建议：加强对于负责人出庭应诉制度设置的认识，使部门负责人出庭常态化。负责人出庭不仅有利于行政争议的实质性解决，同时也是负责人实地调研的重要机会。案件庭审中反映出的具体问题往往是真实情况的再现，以法庭作为学习调研的场所，可以准确发现人民的实际需求与行政机关法治供给能力不足之间的矛盾。通过部委负责人出庭应诉，示范传导行政管理理念和行政执法标准，生动开展法治教育，推动依法行政更上新台阶。

21.贵单位出庭人员的主要组成情况是：

A.均为本单位的工作人员

B.外聘律师和本单位工作人员

C.下级单位（或事业单位）工作人员

D.下级单位（或事业单位）工作人员和外聘律师

E.其他

涉及问题：出庭人员构成。仅本单位人员出庭的占比为22.22%，外聘律师与本单位工作人员共同出庭的占比为74.07%，下级单位（或事业单位）工作人员和外聘律师共同出庭的占比为7.4%，没有下级单位单独出庭的情况。

建议：代理人中应同时具备懂法律与懂业务的出庭人员，以便查明案件事实、准确适用法律，将外聘律师与公职律师制度相结合。

22.贵单位人认为庭审过程中存在的最大困难是：

A.与法官沟通存在问题

B.原告闹庭或者对出庭人员进行人身攻击

C.庭前准备不充分，造成庭审不流畅

D.授权有限，部分问题不能明确回答

E.其他

涉及问题：庭审中的难点。3.7%的受访部委认为与法官沟通存在问题；62.96%的受访部委认为原告闹庭或者对出庭人员进行人身攻击是庭审中的难点；11.11%的受访部委认为庭前准备不充分，造成庭审不流畅；22.22%的受访部委认为由于授权有限导致不能明确回答法庭提问。

建议：对于行政诉讼功能的认识，有部分宣泄原告情绪的功能，应诉时需做好心理建设，但是对于庭审秩序有法官把控，代理人只需沉着应对即可。授权有限可以及时与法官沟通，庭后尽快提交书面陈述意见。

23.贵单位出庭人员与负责应诉的工作人员相互沟通中是否存在问题，具体体现在哪些方面？

涉及问题：出庭人员与应诉部门的沟通。大部分部委认为不存在沟通问题。沟通不畅主要表现为，出庭人员与经办人员分离导致对情况缺乏充分了解；出庭人员对庭审中发现问题的反馈不及时、不全面；沟通不充分；复议案件中，复议机构对于原行为涉及的专业问题了解不充分。

建议：根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号），建议法制部门与业务部门加强沟通，明确职责。有部委采取法制部门提交答辩状并派员出庭应诉，经办部门会签答辩状、准备证据材料并派员旁听庭审的做法值得借鉴。

24.贵单位认为败诉的风险点主要体现在哪方面？

A.实体处理问题

B.行政程序中的问题

C.应诉工作中的问题导致败诉

D.其他

涉及问题：败诉的风险点。44.44%的受访部委认为风险主要体现为实体处理问题，66.67%的受访部委认为行政程序中存在问题，行政机关均认为没有应诉工作导致败诉的情况，但是实践中应诉工作导致败诉主要体现在提交证据方面。

25.贵单位认为行政诉讼案件的裁判结果是否有助于规范行政行为？

A.非常有帮助　B.有帮助　C.基本没帮助　D.没用

涉及问题：裁判结果的作用。受访部委均认为行政案件的裁判结果有助于规范行政行为。

26.贵单位是否建立了涉诉案件总结反馈机制？

A.是　B.否　C.筹建中　D.没考虑过

27.请具体说明涉诉案件总结反馈机制情况。

涉及问题：涉诉案件总结反馈机制。59.27%的受访部委已经建立上述机制，14.81%的受访部委没有建立上述机制，22.22%的受访部委正在筹备中，另有3.7%的受访部委没有考虑过建立相关制度。

建议：充分认识该机制在提高应诉水平、规范执法行为、防止重复错误、获得领导重视、积极反作用于行政立法等方面的积极作用。建议设立并完善涉诉案件定期汇报制度。加强研究涉诉案件，尤其是败诉案件情况，总结规律，避免重复错误。对于案件中反映出的普遍问题进行重点研究，提出对策，形成报告，指导执法工作。

28.贵单位通常如何处理司法建议？

A.非常重视，积极改正　B.重视，选择参考

C.完全无视，置之不理　D.视情况而定

涉及问题：司法建议。各部委均高度重视司法建议并针对司法建议中的问题积极改正。

建议：完善司法建议及时反馈机制。

29.贵单位对司法与行政良性互动有哪些建议？

涉及问题：司法行政良性互动机制。受访部委建议：个案沟通座谈会、培训、发布典型案例、信息沟通共享机制、日常咨询沟通机制、邀请行政机关旁听庭审、针对疑难复杂法律问题联合调研等方式指导行政执法；法院主要进行合法性审查，对于合理性审查部分应该尊重行政机关的专业判断。

30.贵单位认为复议双被告制度实施后对本单位的行政复议工作造成了哪些影响？

涉及问题：复议双被告制度的影响。外地出庭导致队伍压力较大、行政成本大；实质审查原行为，复议机关出庭应诉缺乏必要性；诱导当事人将矛盾上移，引发滥诉。

31.贵单位认为行政复议案件的审理标准与司法审查标准是否需要保持一致？

A.需要　B.不需要

32.请举例说明行政复议案件的审理标准与司法审查标准存在不一致的情形。

涉及问题：问题31、32涉及复议诉讼衔接问题。80.77%的受访部委认为复议诉讼的审查标准需要保持一致，19.23%的受访部委认为两者不需要保持一致。

33.贵单位是否建立对规范性文件实施定期清理制度？

A.是　B.否　C.筹建中　D.没考虑过

涉及问题：规范性文件定期清理制度。88.9%的受访部委建立了相关制度，11.1%的受访部委没有建立或者认为不需要建立相关制度。

建议：涉及法治统一及规范性文件附带性审查，应建立定期清理制度。

34.贵单位认为是否有必要建立相关行政执法文书电子送达制度？

A.有必要　B.没必要　C.筹建中　D.没考虑过

涉及问题：行政执法文书电子送达制度。59.26%的受访部委认为有必要建立相关制度，18.52%的受访部委认为没有必要，3.7%的受访部委正在筹建相关制度，18.52%的受访部委没有考过建立相关制度。

建议：关注并重点研究，电子送达的必要性（高效便捷性）；电子送达的依据、效力及范围；送达地址确认书文本；当事人是否预留及同意电子送达。

（作者单位：北京市第一中级人民法院）

---

[1] 本报告获最高人民法院周强、江必新、李少平、杨万明、贺小荣五位领导签批，被《最高人民法院简报》采发并报中央全面依法治国委员会办公室，被评为北京市法院2019年度行政审判调研成果一等奖、北京市法院2019年度调研成果三等奖。

[2] 课题负责人：薛峰。课题组成员：赵锋、梁菲、何君慧、杨晓琼、李赟乐、肖克、张婷婷、刘京勇、李静怡、王阳、李茜。主要执笔人：薛峰、杨晓琼、李赟乐、肖克、张婷婷。

[3] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第38页。

[4] 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，载《人民日报》2019年11月1日01版。

[5] 《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，载《人民法院报》2019年2月28日第002版。