【优秀调研成果-报告类】一等奖

集体土地征收与补偿现状的司法实证分析[1]

王少琨 率楠楠 李健

【内容摘要】随着城市化进程的加快，集体土地征收补偿工作已经成为许多地区的一项常态化工作，是多主体、多阶段和多个行政行为环环相扣的复合程序，事关被征地民众的切身重大利益，任何一个环节出现问题都容易激化矛盾，引发群体性事件，影响法治政府和诚信政府形象，降低执法公信力，也在一定程度上间接影响营商环境建设。近年来，涉及集体土地征收与补偿的行政案件频发，此类案件审理周期长、化解难度大、社会关注度高，审判工作具有较高的政治性、法律性、政策性和专业性。通过梳理相关案件发现，行政机关在执法主体、依法履职、执法流程、确定补偿标准、协议履行等方面，存在着诸多需要完善的问题。本文以样本地区近三年涉集体土地征收补偿行政案件为依据，概括了集体土地征收补偿工作的基本现状，着重分析了当前工作中存在的突出问题，并通过具体案例详细阐述了各类问题的表现形式。在此基础上，深度挖掘产生问题的根本原因，为下一步完善立法、深化集体土地管理制度改革以及行政机关改进工作方式提出对策和建议。

【关键词】集体土地 征收补偿 土地管理法 司法审查

集体土地征收和补偿，涉及本地区经济可持续发展的基本保障，关乎城乡居民的基本民生利益，对地区的经济发展与和谐稳定都有重大影响。2019年，全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》作出第三次修改，如何完成新法实施后的制度过渡，如何依法平衡期间所涉各方利益，妥善化解因集体土地征收和补偿产生的行政争议，是当前各级政府面临和亟须解决的重大问题。为此，笔者对2017年至2019年D市集体土地征收补偿类[2]行政诉讼案件进行了梳理，分析了行政机关开展集体土地征收补偿工作现状及存在的问题，并提出对策和建议。

一、集体土地征收补偿工作的基本现状

（一）涉集体土地案件收案情况

围绕集体土地征收补偿问题的行政争议涉及征收补偿工作的各个环节，主要包括土地征收、房屋征收、公示公告、补偿方案、补偿协议、补偿决定、强制实施行为、安置回迁等。此外，还可能衍生拆除违章建筑、土地批复、颁发土地使用权属证书、房屋登记、政府信息公开等。2017年至2019年，全市法院共受理一审涉集体土地征收补偿案件993件，占全市法院一审行政诉讼案件的19.77%。其中，2017年251件，占比17.17%；2018年301件，占比17.80%；2019年441件，占比23.58%，收案数量及占比均呈逐年上升趋势。

从涉案行政行为来看，首先是履行征收补偿职责案件，共435件，占全部涉集体土地案件的43.81%。其次是补偿协议案件，共198件，占比19.94%。最后是确认强拆违法并赔偿案件，共149件，占比15.01%。由此可见，在征收补偿工作中，大多数被征收人不反对政府的征地，引起争议导致行政诉讼的主要原因是认为政府的补偿安置与其要求保护补偿安置合法权益的实际需要之间存在一定差距。

（二）涉集体土地案件结案方式

三年来，全市法院审结并发生法律效力的涉集体土地案件共712件，其中驳回起诉或不予立案216件，驳回诉讼请求124件，共计340件，当事人撤诉或者按撤诉处理164件，判决确认行政机关违法、履行职责、履行行政协议等败诉案件208件，行政机关总体败诉率为29.21%，实体败诉率为62.65%[3]。

1.行政机关败诉率呈上升趋势

2017年，全市法院审结并发生法律效力的涉集体土地案件为101件，行政机关败诉17件，行政机关总体败诉率为16.83%，实体败诉率为47.22%。2018年，生效303件，行政机关败诉105件，总体败诉率为34.65%，实体败诉率为66.04%。2019年，生效308件，行政机关败诉86件，总体败诉率为27.92%，实体败诉率为67.19%。三年来，行政机关败诉率整体呈上升趋势，且实体败诉率较高，一方面体现了行政审判不断强化对行政行为司法监督的力度和深度，另一方面也说明了行政机关在开展集体土地征收补偿工作中尚存在不足。

2.调撤率整体较高

为实现实质性化解行政争议的司法功能，人民法院在坚持合法性审查的前提下，一直高度重视协调化解工作，积极促使涉案征收部门自我纠正或完善被诉行政行为，依法实现原告的合理诉求，力争以各方和解、原告自愿申请撤诉的方式结案。在以往的协调工作中发现，行政机关在行政程序中单方改变被诉行政行为，能够解决纠纷的空间很大，同时在这个阶段原告仍有一定的心理预期，部分原告会坚持诉讼，直到人民法院作出裁判。在诉讼程序中，经法院在释法明理的基础上对纠纷进行协调，原告在合理诉求得到一定程度满足后撤诉的比率相对较高。这表明，有相当部分的征收补偿案件可以在争议初发阶段在行政程序中化解，这样既可避免激化矛盾，又可节省有限的司法资源。此外，经法院调解成功撤诉的情况说明司法公信力在当事人心目中仍然具有较高地位，当事人相信法律、相信人民法院的居中裁判权威。三年来，全市法院审结的发生法律效力的涉集体土地案件中，撤诉164件，占比23.03%，这说明行政机关在诉前程序中协调解决问题的理念和处理能力均有待提升。

3.裁定驳回起诉和不予立案的案件占比较大

自2015年实施立案登记制以来，行政诉讼案件数量大幅增长，由于当事人对行政诉讼的起诉条件把握不准，经常出现不符合起诉条件的情形，在立案阶段，法院将作出不予立案的裁定，在审理过程中发现不符合起诉条件，将裁定驳回起诉。三年来，在生效的涉集体土地案件中，以裁定驳回起诉或不予立案方式结案的216件，占比30.34%，且数量逐年增加，这种情况一方面说明了当事人对于起诉的主体和行政行为的可诉性把握不准、人民群众对司法过度期待；另一方面也说明了涉及集体土地征收补偿的诉讼案件中，近三成在程序空转，难以实质性解决争议。

二、集体土地征收补偿工作存在的突出问题

（一）执法主体不规范

从已发生的案件看，执法主体不规范是集体土地征收工作的突出问题之一。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定，组织实施集体土地上征收补偿工作的应为县级以上人民政府及其土地管理部门。但在实践中，个别地区政府行政职权意识不强，由土地管理部门以外的其他行政机关或者临时成立的隶属于其他行政机关的机构进行征收补偿工作的情况并不罕见。较为普遍的做法是由街道办事处或者乡镇级人民政府，乃至于村民委员会按照上级要求作为主体参与征收补偿工作，甚至作为一方当事人与被征收人签订补偿协议，实际履行了法定的县级以上人民政府土地管理部门的行政职责，超越了《土地管理法》和《土地管理法实施条例》关于征收补偿法定职权的规定。由于街道办事处、乡镇级人民政府、村民委员会或者其他行政机关没有法定授权，应诉时存在着如何确定责任主体的问题。在司法实践中，人民法院会将非法定主体实施的征收补偿行为认定为受县级以上人民政府的委托，而上述主体在征收补偿工作中因法律意识不足、急于达到征收目的而忽视法定程序等原因往往存在着不合法不合规的问题，这些问题如果由县级以上人民政府实施可能就会避免，视为委托最终导致相应的法律责任只能由县级以上人民政府承担，客观上导致县级以上人民政府败诉案件数量大幅增加。

此外，在诉强制行为类案件中，在通过行政诉讼或协调解决行政争议时，由于执法主体不规范，经常出现各主体推诿责任等现象，不但不利于争议的实质性化解，也极大损害了行政机关的诚信形象和执法权威。例如，在崔某诉行政机关强制拆除行为一案中，因铁路项目建设需要，崔某所有的建筑物被拆除，城市管理行政执法局、街道办事处、建设单位根据工作分工在现场工作，但彼此均不认可强拆责任，人民法院最终在公安分局出具证明系城市管理行政执法局实施了强制拆除行为的情况下才认定了责任主体。

（二）执法程序不规范

1.征地具体执法程序违法

个别征收部门在征地过程中未履行正当程序，如法定“两登记一公告”程序不合法、听证程序违法、伪造村民会议纪要和签字等，没有充分保障被征地人的正当程序权利，这使得被征地人的知情权、参与权得不到应有的保障，其寻求救济的意见、合法权益的实现有时处于一种“被代表”的状态。比如，在尹某因征地补偿事宜提起的多起诉讼案件中，行政机关均主张尹某签字认可了安置补偿协议，但实际上，该协议中尹某的签名并非其本人书写，而是当地村委会的工作人员书写，行政机关又无其他证据证明该工作人员是受尹某的委托。虽然当事人已实际领取了补偿款，但被征收人合法权益“被代表”的情况也饱受当事人质疑，成为其宣泄不满情绪的焦点。

此外，征收过程中政府信息不能做到充分公开，透明度亟须增强。在征收的各种程序中，公告程序不到位的问题仍然存在。例如，在一些涉及征地补偿的信息公开案件中，因为具体的补偿数额不公开、不透明，相应的信息无法向公众公开，导致行政机关败诉风险增大，也使当事人对行政机关征地补偿工作权威失去信任，增加了产生钉子户的可能性。

2.强制交出土地的决定程序违法

有的征地项目程序不合法、补偿不到位，被征地人抵触情绪强烈，征收部门或启动强制拆除程序，或简单申请法院强制执行，极易激化矛盾。《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”从《物权法》第四十二条规定的精神看，对土地、房屋的征收应当适用不同的行政程序。《土地管理法》对土地征收规定了相应程序，而对土地上房屋征收则没有规定可操作的行政征收程序。在没有就补偿安置达成协议或作出补偿安置裁决前，就依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出强制交出土地的决定，然后实施强制执行，极易引发冲突，甚至酿成群体性事件。此外，个别行政机关存在违反《土地管理法实施条例》第四十五条规定，越权采取强制执行措施的违法情况，也值得关注。比如，在刘某等人起诉行政机关补偿决定系列案件中，行政机关在集体土地征收时虽然责令刘某等人交出土地，但是并未申请法院强制执行，而是径行组织人员强制拆除了其所有的房屋及附属设施。

（三）涉及补偿环节的问题突出

1.补偿安置标准不合理

集体土地征收补偿领域安置补偿标准偏低，不能满足失地农民的基本生活需要的情况在个别地区客观存在。国土资源部为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在其制定的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中，确立了保证被征地农民原有生活水平不降低的原则。实践中，尤其是在因边征边干、资金不足等原因导致征收补偿工作推进缓慢的情况下，实际开始补偿时适用的征地补偿标准可能是数年前确定的，已经不符合补偿时的经济发展现实，客观上导致政府以低于补偿时的市场实际价格对被征地农民进行安置补偿，或者补偿标准无法保障失地农民正常的生活水平。比如，在刘某等人补偿决定系列案件中，按照当年的补偿政策和方案，对失地农民后续的正常生活欠缺考虑，导致包括刘某等人在内的部分失地农民认为是政府利用公权力剥夺了其应得的合法土地权益而激烈对抗和常年上访。

有的地方政府综合考量征地后失地农民的生活状况，将补偿款分成若干部分，除为失地农民缴纳社会保险、农村合作医疗保险或养老保险外，还可能以集体的名义集中进行投资或经营。但有些投资或经营项目未经失地农民同意，对风险缺少评估和防范，导致存在潜在的争议风险。

从司法实践看，现在不同地区自行确定本地区的征收补偿安置标准，所确定的标准虽然可能是当地较高水平，但缺乏法律依据。因为各地存在不同的补偿标准，导致相近的不同行政区划之间补偿标准差距较大。此外，有时因公开的补偿标准偏低而没有可执行性，实际操作时在大幅提高既定标准的基础上，征收部门具体执行的补偿标准还可视被征收人配合情况酌情浮动，从而导致同一征收区域客观上存在不同的乃至于差距很大的补偿标准。这种补偿标准的结构设定在一定程度上可能引发权力寻租，也诱导被征收人因“先走的吃亏、能闹的多拿”而拒不配合征收工作，形成了“不配合拆迁能取得更大的利益、为取得更大的利益而不配合拆迁”的恶性循环。执行尺度不一致亦引发其他被征收人的强烈不满，进而产生攀比心理，使原本可以平稳安置的被征收人改变初衷向人民法院提起诉讼，历经一审、二审、再审乃至于缠诉缠访，导致地方政府按时推进征地进程、及时落地招商引资项目发展经济的初衷难以实现，严重损害了政府对外招商引资的公信力。

2.补偿方案不符合法律规定

根据《土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，个别地方政府依托行政管理架构，在发放地上附着物及青苗补偿费时，将款项拨付给当地街道办事处或者村委会，未依法发放给权利主体，或者将土地补偿费直接分配给农村村民个人。个别地方政府以城镇户籍和农村户籍作为划分标准，对是否属于农村集体经济组织成员未予审查，或者依据当地“土政策”审查农村集体经济组织成员资格。例如，在刘某等人诉行政机关履行补偿职责一案中，行政机关在制定《征地征海补偿安置暂行办法》时，以户籍为标准支付土地补偿费，而《土地管理法实施条例》明确规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，也就是归农村集体经济组织全体成员所有。农村户籍人员不等同于农村集体经济组织成员，前述补偿办法确定的标准与行政法律法规不符，引发了农村集体经济组织成员的不满。

3.补偿程序启动不及时

从相关法律规定上看，集体土地征地补偿和国有土地上房屋征收补偿在实施程序上是完全不同的。因此，行政机关在组织实施征收补偿行为时，应根据土地性质的不同，依照相应法律规定进行，在集体土地征地程序中不能同时进行国有土地上房屋征收补偿程序。实践中，个别县区级政府在省政府作出土地批复征收农村集体土地为国有土地后，没有及时依法履行集体土地征地补偿程序，导致原集体土地的使用权人或者相关权益人在原有土地征为国有后提出补偿要求。比如，在某公司诉行政机关履行补偿职责一案中，该公司承租使用的集体土地已经被征为国有，但集体土地征地补偿程序并未启动，且所在地块历经多年已由偏远地区变为中心商业区，该公司提起行政诉讼要求补偿时，各方当事人对按照集体土地还是国有土地征收补偿产生了分歧，进而对补偿项目和标准争执不下难以达成一致。此外，个别县区级政府虽然履行了征收补偿程序，但整个补偿工作依据的是国有土地上房屋征收补偿程序。比如，在王某诉行政机关房屋征收补偿决定一案中，王某所有的案涉房屋属于集体土地上的农村房屋，本应按照集体土地征地补偿程序对其进行征收补偿，但行政机关在省政府作出土地批复将包括案涉房屋所在土地在内的地块国有后，没有及时依法履行补偿职责，而是在数年之后，按照国有土地上房屋征收补偿程序组织实施了征收补偿工作。虽然国有土地上房屋征收补偿标准高于集体土地征地补偿标准，但由于补偿项目有很大不同，受到当事人特别是当地村委会的强烈质疑。

4.补偿安置协议履行不到位

如约履行协议是行政机关负责任的表现，也是诚信政府的基本要求。但实践中，个别行政机关因领导更迭、资金不足等原因迟延履行与被征收人签订的安置补偿协议，不仅严重损害了被征收人的合法权益，还对依法行政的诚信政府形象造成了极大的影响。比如，在王某等人诉行政机关迟延履行房屋拆迁安置补偿协议并赔偿系列案件中，行政机关在与被征收人签订安置补偿协议后，逾期交付安置房屋，引发了当事人的强烈不满。

（四）未依法履行法定职责

1.超越法定职权承诺

个别行政机关在与被征收人签订补偿安置协议时，急于达到拆迁目的，为了完成工作考核任务，没有考虑法律规定和权力范围承诺了其无权处置的内容。比如，在某公司诉行政机关履行行政协议一案中，街道办事处对于在集体土地上建设项目补偿时，在安置补偿协议中约定：区政府保证测绘图标注地块置换给某公司，保证置换的土地为国有土地出让使用权，用途为商业用地，费用由政府负责。区政府保证在一年内办理完毕全部土地出让规划、施工等全部手续，在手续办理过程中，公司可以开工建设，如有政府相关部门以土地、规划或开发建设手续不全而提出异议、处罚等，由区政府负责协调解决。该承诺涉及国有土地出让主体、出让金缴纳、规划审批、建筑施工等多方面的法律规定，甚至是强制性规定。再如，某公司诉行政机关不履行行政承诺一案，街道办事处书面承诺，“在回迁楼建设中，某公司参与回迁楼建设面积不低于3万平方米”，该承诺实质是将需要经过政府采购和招投标程序的回迁楼建设项目直接交予某公司。上述超越法定职权的承诺，实际上根本无法实现，导致当事人多年缠诉缠访。

2.征地补偿安置事实证据欠缺

普查被征收的房屋、土地、附属设施及相关财产状况，是做好补偿安置工作的事实基础。个别地区在进行征地补偿财产普查时，未能依法履行职责，具体工作人员不按规定确定财产数量，在被征收人不予认可的情况下，其普查结果难以被人民法院予以认定，有的普查结果与事实严重不符，明显违背常理。此外，有些被征收人对于评估工作有合理质疑，提出如评估程序不合法、评估机构资质有待查清、评估结论明显不合理等，个别行政机关也无法提交有效证据证明其合法性。比如，在王某诉行政机关行政补偿决定一案中，行政机关的普查表上载明王某有2年生果树45棵，但王某未在该普查表上签字确认，针对王某在诉讼中对果树数量提出的异议，行政机关陷入被动局面，无法提供其他证据证明该普查表的内容与事实相符，其行政补偿决定的合法性受到质疑。又如，在一些征地补偿案件中，行政机关委托的评估机构并未出具评估报告，仅出具分户评估明细表，由于缺少当事人签字认可等其他证据佐证，该评估明细表的合法性值得商榷，进而导致评估结论很难得到人民法院支持。

3.执法目的不当

从审理的相关案件看，个别行政机关对于某些违法建设行为日常怠于管理，在土地和房屋征收前，为规避作出征收补偿行为突击整顿，以违反城乡规划法或查处违法建设为由进行处理。在未听取被征收人的意见，未单独履行告知程序，特别是告知其陈述、申辩及复议和诉讼的权利等情况下，个别行政机关径行认定为违法建筑并作出处理，引发了当事人的强烈不满，也违反了政府作出征收决定前应当组织有关部门依法对未登记的建筑进行调查、认定和处理的规定。对于历史形成的违法建设，未能尊重历史，根据违法建筑不同的成因、违法性质和程度采取不同的处理措施。从目前全市法院受理的相关诉讼案件看，征收补偿行为和整顿市容市貌或查处违法建设的行为相互交织的情形较为突出，行政机关选择的执法时机让当事人对执法目的产生强烈质疑，合理怀疑其执法行为的合法性和正当性。比如，在徐某诉行政机关规划行政强制并赔偿一案中，案涉违法建设行为早在1985年就已经开始实施，在案涉土地确定为征地范围内的情况下，行政执法机关于2012年对其进行查处并实施了强制拆除行为，徐某认为行政机关是为了规避作出征收补偿行为而坚持要求按照房屋征收补偿标准对其被强制拆除的违法建设的房屋和设施予以赔偿。

三、司法审查领域存在的困境

（一）实体性审查与程序性审查的困境

人民法院审理行政案件是对行政行为的合法性进行审查，既包含程序性审查又包含实体性审查。在集体土地征收补偿案件中，对实体的审查需要深入何种程度一直面临困境。此类问题在征收补偿标准的实体审查中尤为突出，由于不同地区自行确定本地区的征收补偿安置标准，不同行政区划之间补偿标准差距较大，而人民法院对补偿方案确定的补偿标准实质性审查非常局限。与国有土地上房屋能以市场评估价为基准不同，农村集体土地除青苗费用可以通过市场价格评估确定外，土地补偿费、安置补助费、宅基地上房屋等其他补偿标准均无法通过市场价格确定。至于补偿所参照的地方性法规或规范性文件，尤其是市、县级人民政府及其土地行政主管部门制定的规范性文件，虽然法律赋予了人民法院依法审查规章以下规范性文件的权力，可以通过对作出补偿决定的法定程序、适用的法律、补偿标准是否符合法律、法规、规章以及省级人民政府相关规定等来推定该补偿标准是否合理，但对于补偿标准而言，很难认定其存在违反上位法的情形。因此，在司法实践中，人民法院很少能够通过否定各地制定的规章以下规范性文件的方式来确认补偿标准违法。

同时，此类案件的程序性审查也面临着程序空转导致无法实际解决争议的困境。个别地区的相关部门基于各种考量对于应当作出的补偿决定，以各种理由不作出实质性的结论，推诿塞责导致补偿争议长期得不到解决，当事人一直得不到实质性救济。基于当事人的履责诉请，有些人民法院有时也存在确定给付数额不当而需承担风险的顾虑，趋利避害选择作出履责判决。但个别时候人民法院判决责令行政机关作出补偿决定往往形同虚设，对行政机关反复作出的不补偿决定束手无策，不能起到有效的监督作用。此外，人民法院为了实质解决争议，直接依据诉讼中查明的事实径行作出具体数额的给付判决，难免陷入代替行政机关作出行政行为、限制行政自由裁量权的境地，客观上可能助长行政机关“法院怎么判、我们怎么办”的懒政作风，也有违司法谦抑原则。

（二）公权力与私权利的博弈困境

行政诉讼乃公法上之诉讼，是主观诉讼和客观诉讼相结合的诉讼模式，权益救济和司法监督共存于行政诉讼中。因此，行政案件的审理过程也是公权力与私权利交织平衡的过程，这一点在原告主体资格的认定上表现得尤其明显。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”在司法实践中，行政法官对于“权利人”之权利的内涵和外延、“利害关系人”的范围存在诸多困惑。集体土地的征收补偿涉及多重权利和不同主体，就对集体土地享有的权利而言，除了集体土地所有权，还包括集体经济组织成员宅基地使用权、土地承包经营权、实际经营者经营权、地上附着物及青苗所有权、集体建设用地使用权等。就“利害关系”而言，因租赁、买卖、赠予、婚姻、继承等行为的权利受益人，是否属于“利害关系人”有时也会引起困惑。

在司法实践中通常认为，上述“利害关系”应限于公法上的利害关系，而不宜包含反射性利益或其他私法上的利害关系，只有公法领域的权利或合法权益受到行政行为影响、存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才有资格提起行政诉讼。关于是否存在公法上的利害关系，根据保护规范理论及最高人民法院的司法判例，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护相关权益作为判断的重要标准。因此，人民法院会按照请求人民法院保障的权利类别来确定提起征收补偿诉讼的原告是否适格，上述利害关系人是否真的有“利害关系”已经演变为公权与私权的博弈，随着司法审查对公权力监督的范围、对私权利保护的范围不断扩大，很难有统一的界定标准。

（三）征收补偿行为的复杂性造成诉讼的选择困境

集体土地征收补偿工作环节众多，涉及不同行政机关，如何确定被诉主体、如何选择被诉行为，不仅困扰着被征收人，对行政法官而言，也面临着审查困境。集体土地征收补偿总体上可划分为征地前报批阶段和批准后实施阶段。其中，报批阶段包含选址、勘测、公示、听证、风险评估等，实施阶段又包含发布公告、补偿登记、补偿发放等。各地根据当地的实际情况，通常会因地制宜作出一套征收补偿流程，实施的主体很多也都是由地方政府授权给土地部门或其他行政机关，可诉与不可诉行政行为如何区分，起诉时机是否成熟、审理后阶段行政行为时是否需要审查先前行政行为，前行为是否已被后行为吸收、法律规定与实务操作之间的差异如何处理等问题较为复杂。

在司法实践中，虽然大部分被征收人是因补偿标准无法达到预期而提起诉讼，但并不是所有人都只起诉补偿行为本身，有的起诉征地批复、有的起诉征地公告、有的起诉信息公开、还有的对选址、勘验环节提出异议，有些相对人直接对多个行政行为同时提起多个诉讼，而有些行政行为并不具有可诉性，或者前行为被衔接的后行为所吸收，有些行政行为对当事人的权利义务并不产生实质影响，因此这些诉讼不仅给双方当事人造成诉累，更会造成司法资源的浪费。在确定被告主体资格时，法律规定与实务操作之间存在着差异，如近年来很多城市设立了经济功能区，从行政法律规定看，由经济功能区管委会及其下属机构作出征收、补偿决定，主体不适格。根据国务院法制办公室复函和《辽宁省行政复议规定》的规定，国务院或者省政府批准成立的经济功能区管委会可以作为执法主体，但市、县设立的经济功能区管委会不能作为执法主体，应以该市、县政府作为执法主体，这类市、县设置的经济功能区管委会并不罕见。随着机构改革的深入落实，行政职权及行政主体将会越来越明确。但在现阶段调整过程中，调整后的功能区管委会的职权不清及权力责任承继不明，导致执法主体不明和法律地位难以确定的情况客观存在，已成为当前困扰当事人、行政机关及司法机关确定行政诉讼适格被告的难点。

四、集体土地征收补偿矛盾多发的根源追溯

（一）社会背景——集体土地重构是城市化进程的必由之路

城市化进程在本质上是经济社会结构变革的过程，它不仅仅是农业人口不断转化为非农业人口，还包括了城市用地不断向郊区扩展，城市社会、经济、技术变革进入乡村的过程，最终让全体国民享受到现代城市的成果。改革开放以来，我国的城市化进程进入了稳定快速发展时期，各级政府多年来一直不断探索在城镇化进程中，合法合理的征收土地，保护失地农民合法权益。被征收人对于征收土地处于被动角色，所以当事人最在乎的就是补偿问题，怎么补、补多少，这是被征收人最关心的问题，也是最容易产生矛盾的问题。失去了赖以生存的土地，如果补偿无法满足生存需要或者他们期待的利益，自然就会产生争议。而当期待利益明显高出理性标准，诉讼程序已然无法满足其要求时，无休止的信访就成了有些人的最终选择。有的信访人因为房屋土地的补偿问题信访长达十余年，信访已经成为他们生活的全部，付出了高额的时间和经济成本，同时其主张的补偿金额逐年增加，完全超出了理性的范畴。因为在这些信访人看来，政府应该补偿的已经不仅仅是几间房屋、几亩土地，还包含他们十几年的人生。

（二）制度背景——“土地财政”下的利益平衡

在现行集体土地征收补偿制度中，各级政府在土地的征收、补偿、出让等一系列程序中一直上演“独角戏”，政府统一储备土地、统一征收、收购和回收土地、统一供地，用地单位只需坐等政府通过行政手段把集体土地征收后，再出售给他们。那么政府在这个过程中既是征收者、又是所有者，在征收时行使行政职权，在出让时通过市场手段，这一“低买高卖”的过程客观上造就了“土地财政”。土地改革的核心矛盾在于征地改革，而征地制度存在积弊难以破除的原因很大程度上在于地方政府对“土地财政”的依赖。尤其是在欠发达城市和没有产业支撑的新兴地区，“土地财政”已经成为政府收入的主要来源。而在土地收益的分配过程中，在土地用途转变增值的收益分配中，各类相关利益分配不一致，被征收人认为失地农民被动地改变了已有的生活状态，而未来因没有土地的保障而失去安全感，所以在补偿阶段必须得到包括未来生存成本在内的合理补偿利益。如果忽视失地农民的长远利益，缺乏对其社会保障的远期考虑，导致失地农民领到补偿费后，又因社会保障问题频繁向政府施压、信访。在“土地财政”仍在一定时期内占据重要位置的情况下，如何平衡各方利益，切实保障失地农民的合法权益，是政府完善征地补偿制度亟待解决的问题。

（三）法治背景——立法的原则性与司法的局限性

在《宪法》及《物权法》中均规定，为了公共利益的需要，可以依照法律规定征收土地，这也是集体土地征收的法律基础，何为“公共利益”就成为土地征收是否合法的重要判断标准。对于公共利益的探讨和争论一直没有停止，公共利益泛化也一直为社会所诟病。2019年8月，全国人大常委会对《土地管理法》作出修改，第四十五条对公共利益列举了6种具体情形，这也成为此次修法的一大亮点，旨在提高地方政府的征地门槛。其中第5种情形，即“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，被认为是为地方政府扩大公共利益预留了一定的空间。

立法不可能面面俱到，司法监督在这一方面能起到的弥补作用也非常薄弱。近年来，随着依法治国脚步的加快，民众的法制意识逐渐提高，各类诉讼案件呈井喷式增长，这也在一定程度上反映出民众对于司法的期待，也从另一方面看出社会大众没有认识到司法的局限性。尤其是在土地征收补偿类行政案件中，程序性审查在裁判中已经明显超过了实体性审查，反映出司法审查在实质性解决土地征收补偿争议中只是起到补充作用，具有不可突破的局限性。

（四）执法背景——过于追求效率带来的程序乱象

为在短时间内完成征地工作，个别征收部门片面追求行政效率，在一定程度上违反征地必经的法律程序，由此导致程序违法或者以违法成本换工作成绩等，成为并不反对政府征地的大多数被征地人宣泄不满情绪和诉讼争议的焦点，如前文中所提到的越权承诺、代表签字、径行强拆等问题，在此不再赘述。为了提高征地效率，一些地方探索建立了预公告、预征收、预签安置补偿协议制度，既充分尊重了被征地农户的意见，又提前减少了可能的分歧，还加快了安置补偿速度，这也是兼顾公平和效率的有效举措，但这种预公告、预征收、预签约的行为效力如何认定，如果政府将这些行为授权给非土地管理部门特别是村委会等自治组织实施，那么这些行为是否具有行政法意义上的可诉性，仍需要在改革的过程中逐步明确和完善。

在片面追求效率的情况下，执法的透明度也会出现问题。由于程序的不透明，一方面被征地群众对执法过程存疑，对公平性存疑；另一方面征收部门也无法在第一时间了解被征收人的意见，导致将这类行政争议在行政程序中特别是在初发阶段化解的目标落空。为了增加执法透明度，提高基层政务公开水平，2019年6月，自然资源部发布了《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》，进一步细化了公开事项、内容、流程、时限、方式等，从而保证被征地群众高效便捷获取征地信息，维护人民群众的知情权、参与权和监督权。下一步如何做好新旧政策的衔接、如何抓好贯彻落实和督促指导是保障政务真正有效公开的关键。

五、对策和建议

（一）尽快制定或完善相关法律和政策规定

在《土地管理法》修改以后，配套的司法解释及实施细则也将相继出台。目前，集体土地征收补偿的法律依据大多分散在不同的法律法规当中，且原则性的规定较多，可操作性不强。建议制定统一的集体土地及地上房屋的征收补偿规定，对土地使用权、房屋所有权及相关利益分开补偿，使征收工作有法可依。规定严格的征收程序和救济程序，明确征收程序包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制执行程序等，救济程序包括行政裁决程序和仲裁程序等。规范经济功能区管委会执法活动，切实解决多数经济功能区管委会不具有同级政府管理权限又普遍在行使政府管理职责的越权执法的现象，应尽快制定相关规定，明确各地经济功能区管委会管理权限及主体资格，规范权力运行。

（二）有效推进农村集体经营性建设用地入市制度落实

新修改的《土地管理法》删除了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍。集体经营性建设用地直接入市能够减少行政征收行为，从而有效减少因征收产生的纠纷和争议。为了鼓励和支持农村集体经济组织及成员盘活利用农村闲置土地，促进城乡融合发展，各地政府要出台相应的配套政策，确保农村集体经营性建设用地入市制度有效、规范落实。一是明确“经营性建设用地”以及经营性建设用地“符合规划”的界定主体，避免采取激进做法，导致无序供应。二是完善集体土地入市流程，建立健全集体土地“定价”机制，保障城乡土地平等入市，公平竞争。三是明确集体土地入市后的利益分配。减少了征收环节以后，这种利益分配更加具有自主性和市场特点，要建立有效的制约机制，特别是规范对相对人的权益保护，避免导致另一种形式的对相对人的不公。四是在符合国土空间规划、用途管制和依法取得、确权登记的前提下，允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。

（三）明确政府征收工作中的职能定位

政府作为公共利益的管理者，应当明确自身定位，加强对征地补偿工作的领导和管理。相关部门应厘清法定行政管理职责范围，杜绝越权行为的发生。在国务院或者省政府作出征地批复后，依法及时履行征收补偿职责，杜绝不作为、慢作为。要依法确定征收实施主体，避免出现由街道办事处或者其他非土地管理行政机关作为实施主体的情形，减少以县级以上人民政府为被告的败诉风险。要加强对房地产开发公司、评估公司、拆迁公司的监督管理，对在拆迁中的违规行为应当依法及时予以处理、制裁。相关部门工作人员必须严格依法办事，改进工作作风，增强服务意识，确保公正廉洁。

（四）切实保障当事人的知情权

在征收工作的前期，要全面公开各项征收补偿的法律政策规定，积极做好政策宣传、思想发动和舆论引导工作。在征迁过程的各个阶段需要公布和公告情况，要依照《政府信息公开条例》的规定，及时公布相关信息，充分保障被征收人的知情权。相关部门不得以任何理由作为不公开相关信息的借口，真正使征地补偿的整个过程向全社会公开，接受群众的监督，确保征地补偿的公开、公正和公平。

（五）严格依法进行征收补偿工作

要加强责任意识和证据意识，在普查、公告、评估等征收的各个阶段，都应及时收集和固定证据，保证补偿项目和补偿程序明晰。要依法与被征收人签订安置补偿协议，不因动迁时间紧、任务急而轻率行事，确保安置补偿协议合法、有效。依法如约履行安置补偿协议，勇于承担违约责任，树立诚信政府、责任政府的良好形象。严格按照《行政强制法》等相关法律规定实施强制拆除行为，杜绝野蛮拆迁，切实保护被拆除人的合法权益。要重视程序价值，确保行政行为实体合法的同时，必须保障行政行为程序合法，使社会公众特别是行政相对人、利害关系人充分参与到行政程序中，从而增加其对行政行为的认同感，既有利于对行政权力进行有效监督，又有利于提升行政行为的执行效果。

（六）明确具体规则的理解与适用

明确征地过程中对集体土地上房屋的性质界定，尤其是尊重我国农村集体土地管理历史和现状，要实事求是应对现实生活中因用地紧张出现的问题，契合宅基地审批、荒地开垦等管理实际，充分保护集体经济组织及其成员的合法权益。明确对违法建筑进行处理的规则，对违法建筑的处理不能一概而论，需要尊重历史，并结合建筑物的建成时间、当时的法律法规规定及当地执行法律法规的情况，不能仅以未登记或未经批准为由将被征收人建成数十年的房屋认定为违法建筑，进而不予补偿。在土地管理法及实施细则修改后，要制定具体工作规则，理解和适用新法规定，将原有的成型有效的做法规范化、明确化、制度化。

（七）从源头上化解群体性征收补偿争议

征收补偿案件涉及某一特定区域的特定群体的切身利益，呈现出极为明显的群体性。征收补偿案件的一方主体是地方政府，它既是国有土地所有权的代表，又是征迁的决策者与实施者，也是被征收（收回）土地的利用者，还是争端的协调者和裁决者，基于公共利益的需要，征迁往往涉及一个特定群体的切身利益。在此背景下当事人为争取和维护自身利益，往往容易形成一个利益共同体，采取“抱团维权”的方式，从而极易酿成群体性行政纠纷。基层政府在运用行政权力推进城市化进程的同时，要更重视普通百姓的民生需求和由此带来的稳定风险。要建立健全土地征收各方主体的对话和谈判机制，畅通土地征收争议的行政救济渠道，防止矛盾激化。在推进各项重点工程时，要把工作重心放在开工前的政策宣传动员和土地征收安置补偿费的足额及时到位上，从源头上预防和减少争议。要充分发挥政府的政治优势和组织优势，坚持做过细的群众思想工作，慎向人民法院申请强制执行，特别是在足额公平补偿没有到位时，不能采取强制措施。杜绝将人民法院列为政府征收补偿工作组成员及要求司法机关参与当地具体征收补偿工作的情况，切实遵守《保护司法人员依法履行法定职责规定》《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》及《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》等规定，树立和维护司法权威。

（八）加强行政和司法良性互动

强化行政审判与政府工作规范化良性互动，充分利用双方搭建的互动机制，互相配合、互相支持，共同做好化解集体土地征收补偿及城市建设进程中的行政争议工作。对于因此引发的行政纠纷，依法进行审查和复核，对于违法或不合理的行政行为及时主动纠错，实现行政行为自愈，化解官民矛盾，达到事半功倍的效果。各级政府部门应进一步增强主动化解和配合人民法院化解工作的主动性和积极性，发扬“枫桥经验”，坚决把非诉解决机制挺在前面，积极推广建立行政纠纷调解机制，实质性化解争议。尤其是涉及营商环境建设时，要从大局出发，积极推进以契约方式达到行政管理目的，广泛实现以行政协议等柔性形式化解集体土地征收补偿纠纷。在依法进行补偿后，对于集体土地征收过程中拒不交出土地的行为，依托“裁执分离”模式，充分发挥人民法院司法监督和行政机关行政资源优势，实现行政管理效率目的，共同促进和谐社会的构建和发展。

（作者单位：辽宁省大连市中级人民法院）

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[1] 课题组主持人：上海市高级人民法院行政庭庭长侯丹华；课题组执笔人：上海市高级人民法院行政庭审判员陈振宇、上海市静安区人民法院行政庭审判员葛翔。

[2] 这里所列的征收补偿类案件包括征收决定、补偿决定、履行征补职责等直接涉及征补行为的案件，也包括拆除违章建筑、土地批复、颁发土地使用权属证书、房屋登记、政府信息公开等围绕征补行为衍生的案件。

[3] 总体败诉率是指败诉案件数与发生法律效力案件数之比。实体败诉率是指败诉案件数与实体判决案件数之比，该数据将不予立案、不予受理和驳回起诉及撤诉或者按撤诉处理案件等人民法院未作合法性实体审查案件数扣除，能够客观体现行政执法质量。