第三节
秦汉时期

一、秦统一后的地方行政建置和机构

秦统一后，在全国范围内彻底废除了分封制，实行郡县制，分天下为36郡。后又陆续增设达四十余郡。郡下设县，实行两级管理。郡设郡守、郡尉、监御史为郡级职官，其分工大体如下：

郡守是一郡之长，权力很大。下属职官除各县县令由朝廷任命外，其他属吏均由郡守从本郡人士中辟举。郡守之下设有郡丞为郡守助理。边郡以郡丞为长史或另设长史，掌管兵马。郡守之下还设有主簿、卒史等属吏为办事人员。

郡尉也叫都尉，辅佐郡守管理一郡的武职、甲卒，主捕盗贼。尉下设有丞。但郡尉不是郡守的属官，直接受命于朝廷。

监御史又称郡监，掌监察郡治，隶于中央，为御史中丞下属，是朝廷监临地方的职官。

郡守、郡尉、监御史虽然共治一郡，工作上有密切联系，但在官制上却不相隶属，均各自直接对朝廷负责。

县设长、令，县民万户以上的县置令。万户以下者置长。令、长均由朝廷直接任命。令、长之下设丞，为令、长助理。又置县尉统兵卒，捕盗贼。县的属吏有主吏、狱掾、令史、仓吏、狱吏等。

县以下设乡，乡以下置里。里以下为什、伍。大抵10里一乡，里为居民点。乡、里并非国家行政机构，所设置的三老、有秩、啬夫、游徼、亭长等均由地方上有名望的人士充任，负责维持地方秩序和征收赋税等事务。

二、燕地蓟城的行政建置

秦在原燕都蓟城附近置广阳郡。郡治在蓟城，管辖蓟县、良乡等属县。蓟县为郡治，辖区大体上在今北京城区附近。

广阳郡以北，基本上沿袭原燕国旧址，即沿长城一线，自西而东，设置上谷（治沮阳，今河北怀来县大古城）、渔阳（治渔阳，今北京怀柔区梨园庄）、右北平（治无终，今天津蓟县）、辽西（治阳乐，今辽宁义县西）、辽东（治襄平，今辽宁辽阳）5郡。

三、西汉时期的地方行政建置和机构

西汉初年，在地方政区的设置上改变了秦代单一的郡县制，实行郡、国并行的制度。在秦故地设郡。燕、赵、齐、楚等国故地置国，封同姓子弟、功臣为诸侯王镇守。诸侯王的封地称为王国。郡和王国之下再置县和侯国，实行郡、国并行制。

汉初曾承秦制，由中央向地方派遣御史监郡。汉武帝时停迢御史而在全国划分了13个监察区，称为十三州部，设刺史12人分州部对所属郡、国的守、相等中高级官员进行监察。西汉末年改刺史为州牧，其职责由单纯监察而转变为主管地方行政事务。作为监察区的十三部州则演变成为地方行政机构。郡、县两级制逐渐演化为州、郡、县三级制。

西汉时郡置太守。太守的职责很广，概而言之，可曰“劝农桑、平狱讼、督赋税、选孝廉、典兵禁、备盗贼”，军政、民政、司法无所不包。

太守的属官郡丞、长史（设于边郡，相当于都尉）、尉等由朝廷任命。功曹、主簿等属吏由太守直接任免。

西汉时王国相当于郡。王国的行政长官称之为相，相当于太守，置长史相当于郡丞。相、长史均由朝廷任命。

县设令、长为首长，侯国亦设相为行政长官。

县令、长的属官有丞、尉。丞管文书、谷仓、监狱，尉治盗贼。令、长、丞、尉由朝廷任命，属吏曹、掾、属之设置。任免皆由令、长自专。

县下设乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼理事。其中三老掌教化，有秩、啬夫负责平诉讼之曲直，定徭役轻重先后，田税、口、市税之多少。游徼主巡察逐捕盗贼。

汉代还有亭的设置，亭的职责是禁盗贼、掌邮传驿道。由于亭设置在交通要道上，自成系统，不属于乡里组织，但和地方治安管理有密切的关系。

四、西汉在今北京地区的行政建置

汉高帝五年（公元前202年）封卢绾为燕王，以蓟城为都。汉高帝十二年（公元前195年）改封皇子刘建为燕王，仍都于蓟城。刘建无后国除，改为燕郡。高后八年（公元180年），吕雉封基侄孙吕通为燕王。文帝元年（公元前179年）琅琊王刘泽助诛诸吕有功徙封燕王，都蓟城。刘泽孙刘定于武帝元朔二年（公元前127年）因罪自杀，国除，复为燕郡。元狩五年（公元前118年），武帝复置燕国，次年以皇子刘旦为燕王，仍都蓟城。元封五年（公元前106年），始置十三部州，燕国属幽州刺史统监。昭帝元凤元年（公元前80年）燕王刘旦谋反，事败自杀，国除，改置广阳郡，治于蓟城。本始元年（公元前73年），宣帝改广阳郡为广阳国，以刘旦子刘建为广阳王，传三世于新朝始建元年（公元9年）为王莽所废，改广阳国为广阳郡。

总计西汉（包括王莽新朝和更始政权时期）一代231年中，蓟城曾四度为诸侯王国的都城达198年，四度为郡治首府达33年。

据《汉书·地理志》记载。平帝元始二年（公元2年）的政区建置，今北京地区属幽州牧统监，分隶属于广阳国、涿郡、上谷郡、渔阳郡、右北平郡5个郡、国。

广阳国、都蓟，领4县，其中3县在今北京境内，为蓟县（县治在今北京市区西南部约广安门一带）、广阳县（县治在今房山区广阳村）、阴乡县（县治在今丰台区丰台镇南）。

涿郡，治涿（今河北省涿州市），领29县。其中两县在今北京境内，为良乡县（县治在今房山区窦店村）、西乡县（县治在今房山区长沟村东）。

西汉蓟城位置图

上谷郡，治沮阳（今河北省怀来县大古城村），领15县，其中4县在今北京境内，为军都县（故城在今昌平区西南旧县村）、居庸县（县治在今北京延庆县城东）、夷舆县（故城在今延庆县古城村）、昌平区（故城在今昌平区城东南20余公里处）。

渔阳郡，治渔阳（故城在怀柔区梨园庄东南），领12县，其中7县在今北京境内，为渔阳县（治所同郡治）、狐奴县（今顺义区北狐奴山）、潞县（故城在今通州区城东古城村）、平谷县（故城在今平谷县东北12公里处）、安乐县（故城在今顺义区古城村北）、傂奚县（故城在今密云县古北口）、犷平县（故城在今密云县石匣村）。

右北平郡，治平刚。领16县，仅无终县（县治在今天津蓟县）西部在今北京境内。

五、东汉时期的地方行政建置和机构

东汉时期实际形成州、郡、县三级地方行政建置，州往往和部合称为十三州部。部设司隶校尉一人，领三辅、三河、弘农7郡（长安、洛阳地区），其职责是主察非法，但三公（太尉、司徒、司空）不在其监察范围内。除司隶部之外设12州，东汉初年改州牧为刺史，东汉末年又改刺史为州牧。州牧的职责为巡察所属郡、国及录囚徒、课优劣，权位甚重。

郡设太守一人，丞一人，掌治民。又设都尉典兵禁，备盗贼，边郡增设长史一人，掌兵马。

国置相一人，职掌如郡太守。置长史一人，职掌如郡丞。置中尉一人，职掌如都尉。国如为皇子所封之郡，置傅一人，为王之辅导。此外，还有郎中令、治书等，均为王之近侍，和朝廷的光禄勋、尚书等相仿。

郡下为县，县下为乡，其建置机构同西汉。

六、东汉在今北京地区的行政建置

更始二年（24年），北京地区在行政建置上隶属于幽州，州牧驻蓟城。建武二年（26年），光武帝刘秀封其叔父刘良为广阳王，复广阳国，以蓟城为都。建武十三年（37年），广阳并入上谷郡。和帝永元八年（96年）九月复置广阳郡。幽州刺史与广阳郡守同治蓟城。献帝初平二年（191年），蓟城又成为公孙瓒受封的侯国之都。

据《后汉书·郡国志五》记载，幽州刺史统辖郡、国十一，县、邑、侯国90所，其中有5个郡、14个县在今北京境内，郡、县治所大体上同西汉。

广阳郡，治蓟，领5县，其中4县在今北京境内，为蓟县、广阳县、昌平区、军都县。

涿郡，治涿，领7县，仅良乡一县在今北京境内。

东汉时期北京地区行政区划图

上谷郡，治沮阳，领8县，仅居庸一县在北京境内。

渔阳郡，治渔阳，领9县，其中7县在今北京境内，为渔阳县、狐奴县、潞县（西汉路县今通州区）、平谷县、傂奚县（西汉厗奚县）、安乐县（故城在今顺义区古城村北）、犷平县。

右北平郡，治土垠。领4县，仅无终县部分在今北京境内。