第七节
清北京城区行政体制的特征

一、清朝的顺天府

清廷入关后，取消了明朝南、北直隶的建置，合并保定、顺天、密云三巡抚辖区为直隶省（今河北省），直隶巡抚驻节保定。北京地区的最高行政长官仍是顺天府尹，大兴、宛平两县依然附郭，以城区中轴线划界，分治城区和郊区。

顺天府辖5州19县，府尹的官阶为正三品，有专折奏事之权。雍正年间明定，于部院尚书、侍郎内特简大臣兼管府尹事（无定员，光绪朝始设一员独兼），位尊不亚于总督、巡抚。雍正给顺天府的训词是“畿甸，首善之区，必政肃风清，乃可使四方观化，非刚正廉明者，曷克胜任”。

二、北京内城是八旗兵营

清代，北京城区行政管理体制最大的特点是满汉分城而居，分城而治。“旗人”均住在内城和西郊三大营，汉族和其他少数民族居民居住在外城。外城分为五城十坊。故时人有“内八旗外五城”之说。

“满族”这个概念。是20世纪50年代初期才正式产生和正式使用的。在此以前，称满族为八旗或满人。八旗这个概念不仅包括满洲八旗，也包括蒙古八旗和汉军八旗。内城按八旗方位划分管辖区域，分别由满洲、蒙古、汉军的二十四旗都统行使军政、民政管辖权。二十四旗都统在序位上有先后之分，在官阶和职权上完全平等，互不相统，各有印信和办事公所（都统衙门），独立行使掌管本旗旗务之权，是属下旗民的父母官。

三、步军统领衙门的职掌

步军统领是北京地区的最高军政长官，其全衔是“提督九门，步军巡捕五营统领”。其官署通称为“步军统领衙门”或“提督衙门”。民间则简称其为“北衙门”，意在和官署设在南城的“南衙门（刑部）”相对称。时人视二者为“阎王殿”。

步军统领衙门在军事上负责北京地区的城防、治安。北京内、外城16座城门均由步军统领衙门防守、稽察。

步军统领衙门还掌管司法，审断案件。杖罪以下者自行完结，徒罪以上案件经初审后移送刑部。

京城编查保甲，由步军统领衙门统一办理。八旗都统衙门所掌管的旗籍户口，都要汇总于步军统领衙门。不同行业的汉人和其他少数民族户籍，也都在步军统领衙门编查之内。

北京城区的各种禁令，也由步军统领衙门执行。如官民住房、坐车、服用都有定制，不能违例僭用。皂役人等及其子弟不能当官、参加科举考试。内城不许开设茶园（戏院）、妓院。旗人及职官不许私入戏院，不许编刊鼓词、小说，入夜之后关闭街头巷尾栅栏，禁止夜行。

步军统领衙门还直接掌管内城的市政工程，以及房地产的管理和监察。

综上所述，步军统领衙门的职掌和权限，归纳起来可分为城防、治安、监察、司法（初级审判）、市政工程、房地产领理等项。内城实际上由步军统领衙门和八旗都统衙门进行管理。大兴、宛平两县的县署虽然设在内城，但对内城诸事，实际上无权过问。

四、五城巡城御史是掌管外城的地方官

外城是一座“汉城”，是商业区、娱乐区、旅馆区、会馆区，也是汉族和旗人以外的其他少数民族的聚居区。清代在外城设有五城察院，是督察院稽察京都地方的机构，其长官称为巡城御史，满汉各一人，由科道（给事中与御史）官员中简派，是所谓的钦差官，一年更换一次，官制上是“差遣”。在官变差不变的情况下，“差”成了铁打的衙门，于是中央监察机关也就地方化了。可是和地方最高行政长官又无任何隶属关系，仍是督察院的下属机构。

五城皆设有兵马司，每司又分为二坊。各兵马司的长官为指挥，副佐为副指挥、吏目。兵马司的职掌是“专司京师访缉逃盗，稽察奸宄等事”。并设巡检官，“专司街巷栅栏之启闭，稽察事宜”。

顺治三年（1646年），为防各地来京官员“钻营属托”、“交通贿赂”，明定“由五城御史督令司、坊官员时加访缉”，这是巡城御史管辖城区兵马司之始，在官制上形成了由中央派遣机关，直接管辖地方治安机关。

顺治十年（1653年），进一步扩大了五城巡城御史的职掌范围，“各率所属（司坊官员），办理地方之事，厘剔奸弊，整顿风俗”。

五城之中，均由副指挥、吏目分掌二坊。凡人命案件，由兵马司指挥相验，盗窃案件，由副指挥与吏目踏勘审解，其余词讼案件，由指挥报巡城御史审断，杖罪以下自行完结，徒罪以上，送刑部定案。

每月初一、十五，由巡城御史，司、坊官员，督率乡约人员（地方官选举的耆老）宣讲皇帝诰诫臣民的诏令，名为“条教”。目的是“以敦风化共知向善”，并严禁邪教传播，妖言惑众。

五城巡城御史还“掌赈恤之政令”，设立了一些慈善机构如“栖流所”、“粥厂”以示皇上“关心民瘼”。设立“平粜厂”，平抑粮食价格，控制市场大起大落，避免经济混乱。并负责严禁私铸铜币，祸乱金融，取缔无照聚众开窑烧炭等事。

五城巡城御史的职掌归纳起来，可总括为监察、司法（初级审判）。治安、民政、宣教、工商行政管理等事务，这完全是地方官的执掌。外城实际上由五城巡城御史负责管理。

五、北京城区市政工程和房地产多层次的管理体制

市政工程和房地产的管理本是地方行政长官分内之事，可是清王朝却将其复杂化，内城由步军统领衙门负责；外城设有“督理街道衙门”，又称为“督理衙道厅”。初由工部选派满、汉司官二人管理，后改为由督察院轮选满、汉御史二人，工部和步军统领衙门各轮选司官一人，由皇帝简派，管理京师外城街道之事。

督理街道厅的具体职责是随时平垫、修治街巷道路。城市居民修造房屋，要呈报街道厅，批交五城各坊官员“查勘申复，给照兴修，不得骑沟碍道”。街道厅每月总括后汇报于工部、督察院和步军统领衙门。居民拆修或移建之房，也需存案备查。每年二月解冻之后，负责淘空官沟，确保雨季排水通畅。完工时要呈报河道沟渠处派员检验。

六、北京城区河道河渠奇特的管理体制

清廷在京师设有“值年河道沟渠处”，由工部、步军统领衙门、奉宸苑、颐和园各出一名堂官（正副首长）出任管理大臣，任期为一年。诸大臣共同掌管京城河道、沟渠之事，有应修治的咨工部办理。如物价银在二百两以上，工价钱在五十串以上者，要奏报皇上交工部办理。北京城区的河道、沟渠并不复杂，可是要由4个中央机关的主管大臣会同管理。二百两白银、五十串铜钱，竟然要惊动皇上，实在令人不可思议。

七、满汉分治 崇满抑汉

综观有清一代，北京行政管理体制的特征，首先是满汉分城而居，分城而治。内城是满城，由八旗都统和步军统领掌管和控制。外城是“汉城”，由五城巡城御史掌管和控制。步军统领衙门在行使职权时可以干预“汉城”事务。五城巡城御史衙门絶不能干预“满城”事务。光绪末年，五城巡城御史属下的练勇由正阳门进入内城缉拿案犯，清廷追查步军统领失职，巡城御史逾权。乾隆时期，一些年高而又受宠的汉大臣得到赐第，被恩准在满城居住，以解早朝途远之劳。这些人的子孙就“沐天恩”在内城居住了下来。嘉、道之后“迁汉”的法律松动，内城开始出现满、汉杂处的局面。咸丰时，太平天国北伐军逼近北京，清廷对内城非旗籍居民进行甄别和清理，以防不测生于肘腋之间。直到清廷实行“新政”（1905年），汉人居住在内城才算“合法”，清帝退位的诏书中才明确了旗人可以自由择地而居。

八、有职守者无权 无职守者有权

顺天府尹在职掌上是北京地区最高行政长官，大兴、宛平2县的知县在职掌上是北京城区的“亲民之官”。可是，最高长官和亲民长官对城区的治安、司法、民政、市政、户籍、工商管理……几乎均无权过问，只能掌管一些礼仪上、文教上的事务。属于兵部系统的步军统领衙门、八旗都统衙门成为了内城实际上的地方官。属于督察院系统的五城巡城御史，成为了外城实际上的地方官。甚至管理皇室事务的宗人府、内务府也干涉北京地方行政事务，可谓有职守者无权，无职守者有权。

九、官不专权 衙不专责 诸事会同办理

管理内城的步军统领衙门和八旗都统衙门在官制上互不相统，均是平行机关，诸事都要互相“咨而后行”。管理外城的5个巡城御史彼此之间也是互不相统，凡有逾界之事，均要“会同办理”。

步军统领衙门的权限看起来很广泛，可是无权干涉内城的八旗旗务。虽然负责京师16门的防卫和门禁，可是诸事要会同有关单位办理。检查过往车辆、行人携带的物品，要会同崇文门关办理。遇有朝典、庆典，提前开城门要按照礼部、太常寺、内务府咨行兵部的“转行”办理。步军统领衙门、巡城御史分别掌管北京内、外城的司法，可是权限极小，“杖罪以下自行完结，徒罪以上送刑部定案”。北京城区的司法权可以说是在刑部的直接控制下。

顺天府尹由六部尚书、侍郎兼任。兼任府尹的尚书、侍郎当推工部，北京地区有了重大工程（基本上是皇家工程），皇上即命工部尚书或侍郎兼管顺天府尹事，目的是统一调动安排京畿地区24个州县的人力、物力。在光绪中叶之前，顺天府尹无定员，皇上有时派好几个尚书、侍郎来“抓工作”。顺天府尹一职几乎是因事易人，在官制上是“缺（固定的官职）”，实际上是“差（临时派遣）”。