第八节
清末新政对北京行政体制的影响

北京历史上的军事重镇时期，地方行政体制的特点是权力越来越集中，在安史之乱后，形成了地方军阀割据的局面。成为帝王之都后，行政体系的特点是权力越来越分散，发展到清末，实行官制改革时，就形成了中央各部对北京城区进行“条条管理”的格局。

一、除旧布新

光绪末年（1905年以后），清廷实行新政，进行官制改革，涉及北京地区的主要变更是裁撤了值年河道沟渠处、督理街道衙门、五城巡城御史及兵马司等机构。值年河道沟渠处、督理街道衙门撤销后，北京城区的市政工程陷入无衙管理、无官过问的瘫痪状态，市区呈现出“无风三尺土，有雨一街泥”的境地。

在实行新政的过程中，北京先后成立了京师内外城巡警总厅、京师高等审判厅、京师高等检察厅、京师督学局、八旗督学局、顺天实业局等机构。新成立的机关均是中央各部的下属机构，和顺天府没有任何隶属关系。

二、中央各部对北京城区直接进行管理的格局

五城巡城御史衙门撤销后，其职掌基本上由外城巡警总厅承继下来。内城巡警总厅，也承继了步军统领衙门城防之外的大部分职掌。于是内、外城巡警总厅也就成了北京内、外城实际上的地方官。

内外城巡警总厅的首长称为厅丞，官阶是从三品，下设总务、警务、行政、司法、卫生等处。内、外城巡警总厅的机构庞大，就内城巡警总厅而言，下设3个分厅，3个分厅又辖26个区署，各区署之下共设有204个派出所。内城巡警总厅辖区只限于“九门腹里”之地，即内城城区，总面积不过一百余平方华里，平均半平方华里就设有一个派出所。老北京市民称派出所为“巡警阁子”，称巡警为皇上养的“看街狗”。内、外城巡警总厅均隶属于巡警部，这种建置很特殊，各省的警务最高长官是巡警道。巡警道是巡抚的属员。而内、外城巡警总厅隶属于巡警部，和顺天府尹无任何隶属关系。

光绪三十二年（1906年）改刑部为法部。同年组建京师高等审判厅、检察厅；京师内外城地方审判厅、检察厅；京师初级审判厅、检察厅，诸厅均是法部的下属机构。北京城区的三级检察、司法权力，完全由法部直接控制和掌管。

京师督学局是学部下属机构。顺天实业局原隶属于顺天府，后奉上谕改为京师实业局，隶属于农工商部。

综上所述，在清末改革官制的过程中，北京城区的司法、检察、治安、实业（主要指新式工业）、教育等机关，在建制上均名正言顺地成为了中央各部的下属机构，和顺天府没有任何隶属关系。元朝“以刑部尚书一员提调（兵马）司事”，是中央机关对北京城区进行条条管理的初始。明朝五城兵马司“由锦衣官同御史督之”，则是条条管理的初形。清代步军统领衙门和五城巡城御史衙门对内、外城的实际控制是条条管理的成形。清末官制改革，则用实行新政的法律形式，把中央各部对北京城区进行直接管理的模式名正言顺地确立了起来。北京城区的司法、治安、实业、教育等机构成了中央各部的下属单位，甚至是下设的职能部门（京师督学局原是学部的督理京师学务处）。顺天府对北京城区的管理权，可谓名存实亡。