二 政府服务精神的含义、理论基础和建构条件

政府服务精神研究源于服务型政府。“服务型政府”的概念是温家宝总理于2004年《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》中首次提出的，此后中国学界在对服务型政府的研究中逐步认识到政府服务精神是服务型政府的灵魂，[15]一些学者开始关注政府服务精神的研究，但相关研究成果并不丰硕，对政府服务精神的内涵、理论基础等问题的探索也仅仅处于起步阶段。

（一）政府服务精神的含义

政府服务精神是指在政府为全体公民提供公民需要的服务时所拥有的一种为实现公共利益的行动自觉。政府在工作中没有私利，主要体现在政府工作积极主动、服务态度热情、真正了解公民需要、尊重公民并善于与公民交流、政府工作中有强烈的责任感、政府工作高效等方面。理解政府服务精神的概念，重点是要把握好以下五个方面：

1.政府能够自觉为公民提供服务。近年来，转变政府职能已经成为政府体制改革工作中的重点。2005年3月8日，温家宝总理指出“政府职能有四条：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务……管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”[16]社会主义市场经济体制下，政府服务职能主要有维护性公共服务和社会性公共服务。维护性公共服务主要有维护市场经济秩序、保护法人的财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全；社会性公共服务是指满足社会公共需求，提供充足优质的公共产品与公共服务。[17]党的十八大报告中提出，要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[18]无论从政府提供服务的内容还是从政府服务职能的视角看，政府为公民提供的服务都是一种自觉的服务，是一种公民无须刻意去要求和无力自己获取的服务，但公民又必须要拥有这种服务才能正常生活。从更宽泛意义上讲，政府为公民提供服务是尽职尽责，但这种服务落实到具体部门和岗位时却会出现异化，而实际上公民更多感知的都是具体部门和公务员的工作状态，这就要求政府部门和公务员在工作中必须具有一种服务行动的自觉。所谓“自觉”就是察觉、觉悟和意识，即自己有所认识而主动去做，自己感觉得到，自己有所察觉。[19]政府部门和公务员为公民所提供的服务，只有在自觉状态下的服务，才能够让公民感受到政府工作的温暖，体现出政府工作的价值，自觉服务是政府服务精神内涵的重要内容之一。

2.政府提供公民需要的服务。政府服务的出发点是满足社会和公众的需求，即政府的各项工作是为社会和公众服务的，政府的服务职能必须符合社会和公众的需求。党的十八大报告“在改善民生和创新管理中加强社会建设”中提到，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。[20]从理论上讲，政府提供给公民的服务都应该是公民需要的服务，但在实际情况中，因为多种原因政府在某些时候提供的可能不是公民所需要的服务。政府提供公民所需要的服务，前提是必须充分了解公民的需要，否则这种服务就变得没有任何意义。近几年的“两会”和政府工作报告都提到民生问题，倾听民意，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题成为政府的工作重点，这说明政府已经充分了解了公民的需求，针对公民需求制定的政策当然会满足公民的现实需要，体现出政府的服务精神。

3.政府与公民之间是平等合作的关系。“服务型政府就是为人民服务的政府……它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。”[21]服务型政府强调“以人为本”的管理理念，注重增强公民的主体利益意识，密切了政府与公民之间的关系。随着服务型政府中的民主价值观念的不断深入，公民认识到公共权力的性质和政府服务的内涵，公民逐步以参与者的身份与政府发生关系，政府也逐渐将自己摆在与公民平等的地位，通过征求公民的意见和建议，将公民需求纳入公共政策的制订过程中，[22]彻底改变了传统的公共行政模式中政府与公民自上而下的统治关系。党的十八大报告中提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”[23]政府与公民的平等合作被认为是信息社会时期公共事务治理的理想模式，公民与政府之间的平等关系是指两者具有相同的社会法律地位，政府与公民之间的良好合作关系要求政府尽可能满足公众的需求和解决公众提出的问题，公民更加关注和主动参与政府的民主管理过程。

4.政府服务精神要贯穿于政府活动的始终。政府为公民提供的服务是一种长效行为，政府有必要建立一种长效的服务机制和服务理念。如果政府提供服务只是阶段性活动，那么对政府而言，也谈不上具备真正的服务精神，对公民而言，会严重影响公民的正常生活和工作，从而对政府工作产生怀疑和不满，不利于社会安定团结和发展进步。随着服务型政府建设的推进，强化政府服务职能，树立服务、诚信、责任政府的理念，建设一切为公民服务的服务型行政文化，以及为促进政府服务职能一体化而成立的“政务服务大厅”等综合性行政机构，这些举措提高了行政效率，加强了政府与公民的交流，公民期待政府能够提供长期、高效的服务。党的十八届三中全会提出了深化改革的总目标，回应了人民群众的期盼和关切，政府推进改革的决心呈现出前所未有的强烈态势，政府积极关注民生，以实际行动强力反腐，十八大以来有83名厅级以上高官落马。[24]如果从政府总体改革的进程上看，政府提供服务的长效性是不容置疑的，但同时我们也应该看到，政府服务精神更多体现在政府部门和公务员的具体工作中，从目前的情况看，一些政府部门和公务员是否能够保持服务的长效性还是一个未知数。政府和公务员是否真正形成了一种为公民长期服务的理念，政务服务大厅等机构是否能长期存在并保持良好的工作状态，这和政府及公务员是否真正拥有政府服务精神是密不可分的，只有通过深刻领会十八大报告和十八届三中、四中全会精神，公务员才能真正在具体工作中将政府服务精神始终贯穿于政府活动的始终，才能够真正为公民提供满意的服务。

5.政府工作没有私利。“政府利益是指政府及其工作人员在管理国家，履行政府职能，行使公共权力的过程中对满足自身生存和发展的各种资源的占有与需要，也就是指政府本身的权益。”[25]政府利益分为公务员的个人利益、部门利益和作为一个整体的政府利益。在现实工作中，如果政府逐利，无论这种对利益的追求体现在政府利益的哪个层次，这种逐利行为事实上都是“剥夺”或“占有”了其他利益主体的利益，也从根本上丧失了形成政府服务精神的可能性。换言之，政府在为公民提供服务时，如果顾及无论哪个层次的私利，都会影响其服务效果，难以满足公民的服务需求。政府不应该有任何逐利行为，但政府又必须在利益方面充当重要的角色，政府和利益之间关系密切，政府轻易间会成为利益的直接追求者，被各种利益所“俘获”，政府因其社会职能必须对社会利益关系发挥重要作用，成为各利益主体之间的“整合者”或“协调者”，而不是自身利益的“维护者”。政府利益和公民利益之间的矛盾问题是难以回避的，如何协调两者之间的关系，使政府工作中没有私利，是建设服务型政府、加快行政体制改革的重要环节。“一个政府如果不为大多数人谋利益，只为少数人谋利益，这个政府注定不会长久。一个社会如果不为大多数人谋利益，只为少数人谋利益，这样的社会肯定不得和谐。”[26]政府工作没有私利，不管是一种期待还是一种理论设想，政府服务精神的内涵中都潜在地包含了这一条，可以说，培育一种真正意义上的政府服务精神任重而道远。

对政府服务精神的概念，除了从以上五个方面把握之外，还要认识到政府服务精神在具体工作中体现在多个层面。为了更方便描述和理解政府服务精神的具体内容，可以用服务意识来展现政府服务精神。在大多数情境下，政府服务精神与服务意识含义相当，其差异主要体现在具体的语境中，能够体现政府服务精神的服务意识较多，对其择要述之，主要包含公共意识、平等意识、合作意识、责任意识、奉献意识和利民意识。[27]公共是为实现公共利益而行动的一种理念或是一种能力，公共意识要求公务员了解自己拥有权力的来源，尽职尽责地为实现公共利益而工作，为公民提供服务时坚持公平、公正和公开的原则。平等意识要求公务员必须充分认识到政府与公民之间的平等关系，认识到公务员的“服务者”身份，消除以往政府高高在上的观念，在具体工作中做到尊重公民的合法权益。合作意识内含诚信、平等、谈判和监督等要素，要求政府必须给予公民充分的知情权，为公民提供满意、方便的服务，政府不介入个人和社会能够自主解决的事务，在公民广泛参与的基础上，确保公共政策体现公共利益诉求。责任意识要求公务员做好分内应做之事，其负责任的行为从外要符合法律、于内要遵从信仰，避免发生腐败问题，尽管承认责任并不简单，但责任意识要求公务员要勇于承担责任，对未做好的分内之事认真接受谴责和制裁。奉献意识要求公务员在工作中必须时刻以公共利益为先，放弃对权力和个人利益的追求，奉献可能与承担责任同样不容易做到，更可能不是很公平的要求，但却是建设服务型政府对公务员提出的必然要求。利民意识要求公务员能够主动了解公民的需要，甚至于超越其工作角色的要求，有良好的工作态度，与公民建立深厚感情，为公民提供长效、高效的服务，做到利民为本，尽管在公共意识、责任意识和奉献意识中都体现了利民的理念，但利民意识主要凸显了公务员工作的主动性和回应性。

（二）政府服务精神的理论基础

服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府形态或政府模式。服务型政府是相对于统治型政府、管制型政府而言的，是对传统政府模式的超越，这种超越主要体现在社会服务职能是服务型政府的主要职能，因为任何政府都有社会服务职能，但在服务型政府中服务精神贯穿于政府活动始终以及政府一切活动中，政府大规模地服务于全体公民已成为一种行动自觉，即政府服务精神是建设服务型政府最为关键的因素，探讨政府服务精神不能脱离“服务型政府”这个母体而单独存在。一般情况下，我们认为服务型政府的理论基础也是政府服务精神的理论基础，把政府服务精神从服务型政府中拆分出来论述是为了行文的方便和凸显政府服务精神的重要性。

政府服务精神理论基础的研究要以服务型政府理论基础的研究为基础。目前，中国学术界对服务型政府具体建立在什么理论基础上的分歧较大，有学者提出的人民主权与政府治权理论、新公共服务理论、为人民服务理论、后工业社会理论和科学发展理论等。

邓集文在《政府服务的理论基础——社会契约论之维》一文中指出，人民是主权者，政府是治权者，治权者必须为主权者服务，除了主仆关系能够说明政府服务外，政府服务还可用委托代理理论来解释，他认为“把人民主权与政府治权理论视为政府服务的奠基性理论可谓恰如其分。”[28]张康之在《我们为什么要建设服务型政府》一文中谈道，“一些人认为登哈特的所谓‘新公共服务理论’是服务型政府的理论渊源，这是由于对‘新公共服务理论’和服务型政府理论的双重误读而产生的一种肤浅认识。”[29]施雪华认为，后工业社会理论是西方服务型政府的理论基础，后工业社会理论为中国学者提出服务型政府提供了间接的理论启示。[30]由于社会契约论的内在缺陷、新公共服务理论提出时间的滞后以及对为人民服务理论中“公民”和“人民”服务对象的思考，这三种理论都不能成为服务型政府和政府服务精神的理论基础，施雪华在其《“服务型政府”的基本含义、理论基础和建构条件》一文中对这三种理论不能成为服务型政府理论基础的原因有详细论述。

“作为服务型政府的理论基础的理论必须能够如实反映行政环境的改变对政府类型变迁的影响，如实回答服务型政府建立的内在前提及其成长发展的社会历史条件，并在此基础上，对服务型政府进行正确的理论和实践定位的某种理论。”[31]政府服务精神的理论基础必须是能如实解答其来源和内涵的某种理论，并能对其未来发展提供强大的理论支撑和实践定位。在现有关于服务型政府理论基础的文献中搜索政府服务精神理论基础很困难，更困难的是研究这些理论基础未来的实践价值。中国政府建构的服务型政府是全新的、独具特色的政府模式，研究中国服务型政府的理论基础应该采取一种审慎的态度。可以看到，政府服务精神的理论基础研究还处在探索阶段，短期内学术界对服务型政府的理论基础也不可能取得共识，而政府服务精神的研究是建立在服务型政府研究的基础之上，因此那些不能作为服务型政府理论基础的理论同样不能作为政府服务精神的理论基础，所以目前并不能确定政府服务精神理论基础的范围和其具体内容。政府服务精神的研究尽管源于服务型政府的研究，但政府服务精神的基本理论和实现路径等问题在很大程度上异于服务型政府，其内容会更加细化和个性化，随着对政府服务精神研究的深入及其研究成果渐成体系，政府服务精神的理论基础并不仅限于服务型政府的理论基础。

在党的十七大上，胡锦涛总书记提出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾，指明了我们进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略。[32]党的十八大以来，习近平总书记围绕科学发展作了一系列重要论述，丰富了中国共产党关于发展的科学理论，推进了经济社会全面协调可持续发展。科学发展理论要求政府必须大力转变政府职能，积极给公民提供各项服务，努力构建社会主义和谐社会。在关于服务型政府理论基础的探讨中，尽管大部分理论需要进一步分析研究，但科学发展理论无疑是中国服务型政府建设和政府服务精神的重要理论基础之一。

（三）政府服务精神的建构条件

建设服务型政府需要奠定扎实的物质基础、形成有利于社会政治稳定的阶级阶层基础和成熟的公民社会。[33]首先，服务型政府需要现代化基本完成这一必要条件，根据邓小平同志的“三步走”发展战略，中国将在2050年前后达到世界中等发达国家水平，基本实现现代化，预计到21世纪末，中国全面实现现代化，可以达到发达国家水平；其次，服务型政府要求有以中产阶级为主的社会阶层结构，目前中国这一阶层已经出现并正在不断壮大，但离服务型政府所要求的阶级阶层基础还有很大的差距；再次，成熟完善的公民社会是服务型政府建设要求的社会基础，虽然中国已经迈进公民社会，但中国的公民社会还远未发展到成熟的阶段，“俞可平认为，中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性”。[34]中国的公民社会发展面临着诸多困境，包括人才困境、资金困境和监管困境等。对于发展中国家来说，这些建设服务型政府的条件不是短时间内可以完成的，建设服务型政府具有长期性、艰巨性和复杂性。

政府服务精神是服务型政府的灵魂，服务型政府的建构条件必然是政府服务精神的前提建构条件，更为具体和宽泛的政府服务精神建构条件是：经济的快速发展与公务员利益的合理提升、高素质的公务员队伍和构建服务型行政文化。

1.经济的快速发展与公务员利益的合理提升。中国经济的快速发展给全中国人民带来巨大的利益，作为经济政策的制定和操作者，公务员从中国经济的快速发展中受益程度应该远远高于普通老百姓。“官员利益的表现更为直接：工资收入、奖金福利、工作稳定性、灰色收入、政治升迁、社会声誉等等，都构成政府官员从事公务工作的回报或者产出。”[35]早在1998年10月，由中央党校、中国社科院组成的《社会形势分析与预测》课题组就对部分领导干部进行了问卷调查并分析了调查结果，各项改革措施的出台是受到相当多领导干部欢迎的，从切身利益而言，改革是能够通过他们得以贯彻的。[36]2006年8月，中央出台《党政领导干部职务任期暂行规定》，从司法程序上废除了领导干部职务终身制，但并没有取消待遇的终身制。2010年3月23日，《广州日报》报道：深圳市公开招录行政执法类公务员起薪最低为7000元，在深圳这一底薪标准比社会平均水平高出一倍以上，引发公务员起薪和加薪标准回归到合理程度的公众争论之声。无论是出于自身利益的考虑支持改革、受益于待遇终身制，还是为高薪走进公务员队伍，哪一种选择都是无可厚非的，中国经济的快速发展带给公务员利益的同时，也同样会赋予公务员更多的责任，只是这种责任的体现和为责任付出的代价相对于公务员利益而言有滞后性。培育政府服务精神要求公务员在工作中不计较个人得失、自觉为公民服务。如果官员一味追求个人经济收入、政治升迁等利益，不可能形成政府服务精神。对公务员已取得的利益也要用一种理性态度来对待，更重要的是公务员必须意识到这些利益背后所体现出的服务于人民的责任。当前中国政府致力于政治体制改革和服务型政府建设，与政府服务精神培育密切相关的公务员利益问题必然会引起前所未有的关注，如何在经济的快速发展中使公务员利益得到合理提升，不仅是服务型政府和政府服务精神培育的建构条件之一，也关系到老百姓对政府的信任及和谐社会的建设。

2.高素质的公务员队伍。政府服务精神构建条件之一是拥有一支高素质的公务员队伍，公务员队伍素质中最重要的是公务员道德和公务员学习能力，公务员道德是公务员素质之魂，公务员学习能力是衡量公务员合格与否的重要标准。公务员作为掌握着公共权力的特殊群体，公务员道德因区别与一般的职业道德而具有特殊性，在公务员道德的特殊性中最引人关注的是公务员道德责任，公务员掌握着公共权力，其担负的责任直接关系到国家及全社会的前途和命运，这就要求公务员在工作中必须拥有强烈的责任心，公务员道德责任养成是一个比较复杂的过程。目前中国公务员道德责任现状不容乐观，还不能支撑服务型政府建构和培育政府服务精神，因此，必须从立法、培训、监督等多方面入手加强公务员道德建设，同时可以借鉴学习发达国家公务员道德建设中的成功经验。公务员道德责任养成在很大程度上取决于公务员的学习能力，中国公务员培训种类繁多，这种被动学习是必要的而且有一定效果，但公务员学习能力更多地体现在其主动性上，目前中国报考公务员学历要求为大专，实际岗位上的公务员学历普遍高于大专，处在领导岗位上的公务员高学历者更是不在少数。从总体上讲，中国公务员队伍有着非常丰厚的知识储备，但学习能力不仅包括知识总量，还有知识质量和知识增量，更重要的是知识转化为实践的能力，具备这样的学习能力对大部分公务员来说不是轻而易举的事情。当前中国公务员队伍的学习状况是学习后劲不足、学习主动性不强，其结果是公务员知识增量严重不够，如此学习现状不敢妄谈提高公务员的实践能力，培养公务员学习能力势在必行，制度激励方法是加强公务员学习能力的路径之一。党的十八届三中全会明确提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，实现这样一个战略目标，需要一支高素质的公务员队伍，但我们也清醒地意识到，建设一支高素质的公务员队伍不是一朝一夕的工作，提高公务员道德水平之路任重而道远。

3.构建服务型行政文化。行政文化不断发展演进以适应新型政府模式，与服务型政府相伴生的是服务型行政文化。服务和责任是服务型行政文化中最重要的两个理念，行政就是服务，服务型行政文化中的政府和公务员被定位为服务者，政府和公务员的一切行为以公民的利益为出发点，为公民提供优质服务成为一种责任，责任意识内化为服务精神，外显为高效不计回报的服务行为，工作失误带来的会是一种强烈的自责而无须监督，如果公务员的工作能够以服务和责任为出发点，那么行政效率和廉洁自律亦无须强调。从对服务型行政文化已有文献资料的解读中不难发现，无论怎样细化的服务型行政文化研究成果，服务型行政文化的核心价值诉求就是服务，服务与责任相伴生。服务型政府目前只是一个政府改革的目标模式，服务型行政文化也并未成型，只是在我们的期待和努力中慢慢成长。构建服务型行政文化首先要有基础理论的支撑（包括学习借鉴国外先进经验），其次是保障服务型行政文化形成的相应制度建设，再次是在典型示范引领下积累大量实践经验，最后服务型行政文化在不断完善中成功确立。服务型行政文化是政府服务精神的构建条件之一，政府服务精神是服务型政府的灵魂，服务型政府是政府服务精神生长的大背景，而服务型行政文化就是政府服务精神的生长点。