二、实现“老有所养”的双轮驱动战略与政策着力点

在市场经济条件下，要实现“老有所养”既要保证老人的基本收入，防止老人陷入经济上的贫困，又要有充分有效的老龄服务供给，二者缺一不可。前者靠建立健全养老保障体系、提高社会保障水平，后者靠老龄服务业特别是养老服务业全面发展。只有坚持养老保障与服务双轮驱动，协同应对人口老龄化，才能更好地实现“老有所养”，既解决老人家庭的后顾之忧，又促进社会和谐稳定。而且在积极转变经济发展方式、寻找经济增长新动力的当下中国，健全养老保障制度、提升社会保障水平，还有助于增强国内消费对经济增长的拉动力，降低对出口与投资的过度依赖；促进老龄服务业全面发展，则可以增添经济发展新动能，拓宽社会创业和就业机会，对冲制造业“去产能”对增长和就业带来的不利影响。

在养老保障制度建设方面，主要有两项重点任务。（1）深化基本养老保险制度改革，促进制度公平可持续发展。尽管从财务模式上看，城乡居民基本养老保险和包括机关事业单位工作人员在内的职工基本养老保险制度均实现社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，但前者更像是社会救助与福利制度，其主要原因在于城乡居民社会保险缴费收入在保险总收入中所占比例一直比较低，2011年占36%，之后一路下滑，到2015年已经降至不足25%。因此，城乡居民基本养老保险首先是要回归保险制度本原，其次则是与职工基本养老保险制度一样，需要深化制度模式改革，解决现行制度面临的可持续发展挑战。根据财政部的决算数据，2014年、2015年职工基本养老保险的保费收入均已出现不够待遇支出的情况。因此，当前调动全民参保缴费的积极性最为迫切，可行的出路则是将现行统账结合型制度模式转变为“大”名义账户制（Notional Defined Contribution, NDC），甚至拓展成家庭账户。这样，还有助于解决子女不养老等问题。如是，一方面保留现行社会统筹、部分互助共济功能强的优势，并进一步增强该功能与范围，另一方面则通过全账户的透明记账与公平精算来发挥完全积累制激励约束功能强的优势，真正实现现收现付制（PAYG）与完全积累制（Fully Funding System）两种模式优势的有机融合，而不是简单混合。^[2]（2）在此基础上，进一步规范基本养老保险缴费基数、适当降低缴费费率，为多层次养老保障体系建设提供有利空间，并通过EET等所得税递延政策支持商业养老保险、个人储蓄型养老保险等多层次养老保障发展。

提高社会保障水平在短期内难以实现突破，养老服务则应成为当前的政策着力点。目前城乡居民基本养老保险水平是比较低的，主要原因在于大多数居民选择的缴费档次都比较低，而中央财政提供的基础养老金水平又极为有限。职工基本养老保险待遇主要取决于保险缴费，而缴费水平却受制于经济发展阶段与劳动生产率决定的员工收入水平。中国目前尚处于世界银行划分的中等收入水平阶段，很多企业还依赖于低成本竞争优势，员工的总体受教育程度与劳动生产率水平还亟待提高，因此，养老保障水平要在短期内实现大幅提高的可能性比较小，更何况，我国的经济增长速度已经转为中高速水平，难以支撑社会保险费收入水平的高速增长。同时，老龄人口和劳动年龄人口的双重不利变化动向，也无法支撑养老保障水平的较大提升。可见，在实现“老有所养”的养老保障方面，基本养老保险制度深化改革与多层次养老保障制度建设都不是在短期内能够迅速完成的，社会保障水平亦因经济发展阶段与水平、人口结构双重不利变化的影响而难以大幅提升。因而，在短期内可望实现较大突破的只能是养老服务业全面发展，而且相较而言，养老服务领域的行政性障碍较少，也更容易突破，全面深化改革、“放管服”综合改革都是破除行政性障碍的有利时机。

除此之外，选择养老服务作为实现“老有所养”双轮驱动中的政策着力点，还因为“老有所养”必须要通过养老服务才能最终实现，而且养老服务业充分有效发展还有助于减轻社会保障的压力。从学理上讲，养老保障与服务的内容和功能是截然不同的。包括社会救助和保险在内的社会保障只是解决收入维持问题，并不直接解决养老服务与产品的供给问题，因此，如果没有充分有效的养老服务供给，社会保障也难以从根本上解决现实中的养老问题。中国现在正是养老服务多元化供给渠道不畅，才造成了中低收入家庭的养老“难”与“贵”问题，毕竟，高收入家庭可以依靠营利性养老企业来为他们提供养老服务、满足其高层次需求，经济困难家庭通常可以依靠政府投资建设的公立养老机构来提供服务、满足其基本需求，唯有数量最大、占比最高、支付能力有限的中低收入家庭缺少适应其需求水平的、充足有效的养老服务供给。再者，从静态看，养老保障主要是收入分配问题，而养老服务则更多的是发展问题。中国四十年改革开放的实践充分说明，只要切实破除行政性体制机制的制约，发展问题是更容易得到解决的。