一、新时代实现“老有所养”面临的新问题、新形势

实现“老有所养”必须从养老保障与服务两方面着力，但这两方面都存在着各自不同的突出问题。（1）在养老保障方面，统账结合的基本养老保险制度需要深化改革，以增强其激励约束功能，提高制度吸引力，进而既调动全民参保缴费的积极性，又解决保险基金面临的可持续发展问题；此外，各地缴费基数不规范、不统一，在经济高增长阶段确定的名义缴费率在经济增速换挡、追求高质量发展阶段显得偏高，影响补充性养老保障的发展。（2）在养老服务方面，服务供给总量不足与结构性失衡并存；与多层次、多样化需求相适应的不同性质与类型的养老服务行业分类协同发展与治理格局尚未真正形成；居家、社区养老模式下的专业化支撑服务不足，机构养老模式尚未引起社会足够重视；此外，医养结合不够，长期照护服务发展明显滞后。^[1]

除此之外，由于人口自然增长率的长期下滑，国家和家庭人口结构出现了双重不利变化趋向，这直接影响到规模庞大并不断增长的老年人口可依靠的社会力量状况，进而使“老有所依”面临新的形势与挑战。图1反映改革开放以来中国人口出生率、死亡率以及自然增长的变化状况。从中可以看出，尽管其间略有波动，人口死亡率总体上呈微升态势。而与此不同，人口出生率在经历了几年的波动式上升之后，总体上呈大幅下降态势，如果拿1987年最高点的23.33‰与2010年最低点相比，下降了近一半；2010年以来，又出现了微升动向，由于全面二孩政策效应的逐步显现，2016年上升得更为明显，达到12.95‰，但2017年又略有下降，降至12.43‰。正是受到人口出生率与死亡率不同变化态势的共同作用，人口自然增长率出现了长时间的下滑，直到2010年才止步，并开始略有回升，2016年上升得较为明显，达到5.86‰，比2010和2011年上升了7个千分点，2017年又转而降至5.32‰。

如此之人口增长状况，直接影响到国家人口总量增长与人口结构变化，特别是年龄结构变化。一方面，老年人口总量和比例一直在稳步持续上升，人口老龄化在不断深化。如图2所示，65岁及以上人口数量在持续增长的同时，老年人口比例亦呈现稳步上升态势（如图3所示），2016年、2017年则连续创历史新高。另一方面，15～64岁的劳动年龄人口在经过长时间的持续增长之后，则出现了下降动向，其中总量从2013年开始下降（如图2所示），占比则从2010年开始下降，已经连续下降7年（如图3所示）。人口总量和结构的双重不利变化趋向，使得持续增长的老年人口可依靠的社会力量出现了减少迹象，因而“老年抚养比”近几年也出现了快速上升态势（如图4所示），2017年已经上升至历史高位，达到15.86%。因此，进入新时代的中国面临着严峻的“老有所依”新形势。

不仅国家人口结构变化的新动向影响到“老有所依”形势，而且家庭人口结构由于受人均预期寿命不断延长与人口生育政策放开的双重影响，亦将使“老有所依”面临新情境。根据国家统计局数据，我国人均预期寿命已经由2000年的71.4岁，稳步上升至2015年的76.43岁，15年时间延长了近5岁，其中男性由69.63岁升至73.64岁，仅延长了4岁，女性则由73.33岁升至79.43岁，延长了6岁多。人均预期寿命不断延长，不仅可能增加家庭中的老人数量，还可能增加家庭中的人口代数，即使主干家庭人口结构由“4-2-1”变成 "X-4-2-1”。另一方面，全面二孩政策效应逐渐显现，可能使家庭结构进一步演变成 "X-4-2-2”。这意味着，家庭中年轻的夫妇二人，要同时照顾更多的孩子和更多的老人，因而“老有所依”面临着前所未有的严峻挑战。