三、“道德风险”溯源及其在社会养老保险中的表现

研究显示，道德风险一词可以追溯到17世纪，19世纪末则已被英国保险公司广泛使用，但那时带有欺骗、不道德行为等负面涵义。^[13]20世纪60年代，道德风险成了经济学的研究主题，但主要用来描述风险转移或不能充分评估时的低效率，而不是相关方的伦理或道德行为。^[14]经济学界认为，这种低效率是由于参保双方的信息不对称（information asymmetry）而导致参保者的行为难以为保险方（如保险公司）完全观察到，因而参保者会做出有利于自己、而不利保险方的行为。^[15]受此影响，保险方提供的保险服务量要小于完全信息条件下的应有水平。当然，保险市场的低效还与逆向选择（adverse selection）问题相关，只不过逆向选择是由事前隐藏信息（hidden information）所致，而道德风险则源于事后隐藏行为（hidden actions）。^[16]因此，在保险领域，道德风险即发生在投保方并不承担自己行为改变而带来的全部成本，却让保险方承担更高成本的情况下。^[17]比如社会医疗保险领域，由于保险方难以完全监控患者和医疗服务提供方的行为，因而医患双方有多检查、多开药，或使用高精尖设备、价格较高的药品材料等行为倾向，因为这些行为引起的成本将由第三方即保险方来承担。为了抑制医患双方败德动机，保险方通常会设置起付线（deductible），采取共同支付（co-payment）或共同保险（coinsurance）方法，^[18]并不断改革创新医疗保险支付方式，有的甚至还将医疗服务方纵向一体化。尽管如此，亦难以完全规避道德风险问题。

事实上，不只是社会医疗保险制度，社会养老保险制度同样存在着道德风险问题，而且比前者更加复杂。一方面，不同于重在横向分散近期大病风险的医疗保险，养老保险主要是纵向分散远期长寿风险，正因为如此，养老保险对制度的存续期要求更长，制度能否实现可持续发展对民众参保缴费的积极性有着很大影响；另一方面，相较于医疗保险，养老保险基金管理的环节更多，涉及主体亦更多，这不仅会产生更多的委托—代理关系，而且各环节的相互影响会使关系更趋繁杂。除了医疗保险基金包括的保费筹集与费用偿付外，养老保险基金管理还包含前者并不涉及的基金保值增值和投资监管等内容，这两个环节管理得好与坏会影响民众参保缴费的积极性和参保者能够享受到的养老金水平高低。具体到现行统账结合型社会养老保险制度，特别是职工基本养老保险制度，其存在的道德风险不仅体现在缴费者、受益者、经办者、投资管理者、监管者等多个相关者方面，而且在同一类主体（如缴费者或受益者）中不同特征的主体间亦存在着不同的道德风险问题，如缴费单位与个人，离风险远近不同的个人（特别是老年人与年青人），有单位缴费的个人与灵活就业人员，人口净流入和净流出的不同地区，人口老龄化程度不同的地区，等等。各自利益追求不同，动机有异，因而存在着不同的道德风险可能性，而现行保险制度与管理状况又为此提供了实现条件。

首先看缴费者。经过制度建设与整合，目前我国社会养老保险制度主要有职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度两大类。根据财政部社会保障司提供的社会保险决算最新数据，城乡居民基本养老保险更像是社会福利而不是社会保险，因为其保险费收入占保险总收入的比例一直并不高，且自2011年以来总体呈下降趋势，已由原先的36.16%下降至2016年23.07%，尽管保险费收入总量仍然呈现不断增长态势。即便在财政补贴占比如此之高的情况下，城乡居民离基本养老保险全覆盖仍有一定距离。根据相关部门统计公报数据推算，2016年农村户籍人口为8.13亿，扣除参加“城镇职工基本养老保险”的农民工0.59亿，尚有7.54亿，而2016年“城乡居民基本养老保险”的总人数只有5.08亿，可见，农村起码有2.46亿多人并未参加基本养老保险，更不用说城镇居民了。究其原因，起码包括：居民对养老保险不甚了解、对保险制度不感兴趣或缺乏信任，抑或是政府对社会保障承担兜底责任引发了逆向选择行为。职工基本养老保险尽管也有政府补贴，但基金收入主要来源于单位和职工个人缴费，2016年社会保险费收入占保险收入的比例是历年来最低的，仍然占到78.57%。该制度的道德风险起码包括：单位通过各种或明或暗的方式降低缴费基数、费率而减少缴费甚至偷逃费，职工个人通过各种方式减少缴费甚至不缴费（如一些农民工宁愿将保费折成收入亦不愿缴费），地方政府（如广东、浙江）支持甚至保护企业降低费率而减少缴费，以期降低企业用工成本来吸引投资，等等。

其次看受益者。少缴多取是参保者道德风险的主要动机，关键在于现行制度是否为此提供了实现条件。在统账结合型城镇职工基本养老保险制度下，个人领取的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。个人账户养老金总额取决于个人在工作期间的缴费加上利息，在停止缴费后，总额主要因利息而变化。个人账户养老金产权归属十分明晰，领完为止，如有余额则可继承。个人账户养老金月标准是由个人账户储存额除以计发月数决定，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄等因素确定，即等于（人口平均寿命-退休年龄）×12，因而，随着本人实际退休年龄由低到高，计发月数由高到低递减，每月领取的金额会因此改变。尽管如此，由于个人账户养老金总额和产权都是明确的，因而发生道德风险的动机比较小。与此不同的是，基础养老金的产权是公共的，月发放标准是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%（具体数值可以根据社会经济状况调整），体现多缴多得。基础养老金不仅产权归公，而且可以一直领取到老人过世，而领取的时间还可以提前。因此，受益者道德风险在基础养老金上发生的可能性较高。结合具体实践，有的是想方设法提前退休并较早领取养老金，^[19]这样可以从社会统筹中领取更长时间、因而也更多的基础养老金，社会统筹账户基础养老金的公共产权属性使其管理不善会有发生“公地悲剧”的风险；有的则是老人去世后，家人继续冒名领取养老金，全国各地都爆出不少这样的案件；^[20]更有甚者，则是通过各种方法在低缴费地区办理退休手续，到待遇较高的地区领取更高水平的养老金待遇^[21]。

最后看经办者与管理者。养老保险基金涉及费用收缴、基金偿付、投资和监管等主要环节。原来包括养老保险在内的社会保险费，主要有社会保险经办机构和税务部门两种征收方式。如果相关部门与从业人员具有职业精神并有良好的激励约束机制，可以减小这一环节道德风险发生的可能性与程度。问题在于政府机关与事业单位不像企业那样追求营利目标，这给绩效评价与考核带来很大难度，激励约束机制往往不够健全有效，因而懒政怠政、缺乏公共部门职业精神是这一环节存在的最大道德风险问题。目前养老金偿付主要由社保经办机构来承办，由上述诸多案件可以看出，给付环节受到人为因素与信息共享、征信系统等基础设施不健全和跨部门管理不协调等多方面因素的综合影响，也会出现一些审核不严、操作失误等有损社会保险制度公平可持续发展的道德风险问题。偿付除了包括给付之外，还包含宏观层面的社会保险基金收支平衡管理问题，这涉及制度设计、改革与实施的全过程。有的设计理念与看法便忽视了保险制度的本质内核，不利于制度可持续发展。再者，再好的制度，如果不能得到全面有效的贯彻实施，也会影响制度功能充分发挥，进而影响制度吸引力与可持续发展，重在分散远期长寿风险的养老保险制度尤其如此。基本养老保险基金的投资已经开始运作，其中涉及较长的委托—代理链条，每一个委托—代理环节，都有道德风险发生的可能。而且，遵循严格限量监管还是审慎监管原则，对此都会有很大的影响。