三、两种改革思路的争锋及其学理评析

职工基本养老保险制度当然不只存在上述两个问题，还存在如个人账户“空账”运行等问题。正因为如此，十八届三中全会对此作出了原则性、方向性改革决定，“十三五”规划建议则进一步加以明确，其中总的改革方向是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。具体到职工基本养老保险，首先强调“完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制”；“实现基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”；另外，还涉及相关的配套改革，如“拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率”；“划转部分国有资本充实社保基金”和实行渐进式延迟退休年龄政策，“发展职业年金、企业年金、商业养老保险”，建立多支柱养老保障体系。但是，对于如何健全激励机制和提高统筹层次等问题，目前尚未确定具体的改革思路与方案，仍然还处于研究探讨与分析论证阶段。^[1]［2］其中，有两种截然不同的改革思路与主张尤其值得关注，而且这还是相关的两大政府部门的倾向性意见。^[3]因此，有必要对其加以简要介绍，并进行学理评析，以期找到改革攻坚的正确道路。

（一）两种截然不同的改革思路与主张

对于基本养老保险制度的改革，目前主要有两种截然不同的改革思路与方案^[4]：一种改革思路是以中国社会科学院郑秉文教授领衔的研究团队及财政部为主要代表，主张“大改革”，亦即借鉴名义账户制（NDC）思想，弱化甚至取消社会统筹账户，强化、扩大个人账户甚至实行个人全账户制，目的是增强缴费与待遇之间的紧密精算关系，进而既增强制度激励性和吸引力，同时又有助于提高制度统筹层次，促进制度可持续发展。根据《中国养老金发展报告2014》，该课题组方案的主要内容包括：在不改变现有企业和职工缴费方式的前提下，合并20%的社会统筹部分和8%的个人账户，建立占工资总额28%的大个人名义账户；另外，再由财政出资按当年社会平均工资的5%（2013年这一数字为320元）建立社会统筹养老金，向所有退休人员发放。该方案希望所覆盖的人群不局限于约3亿名城镇职工和机关事业单位人员，而是扩展到5亿城居保和新农保人群。^[5]

与此正好相反的另一种改革思路则是以中国人民大学郑功成教授领衔的研究团队及人社部为主要代表，主张“小修改”，亦即强化社会统筹账户，强调进一步增强制度的互助共济性，极力反对强化个人“大账户”制，主张弱化个人账户甚至取消个人账户，并认为名义账户制是以损害公益性来迎合利己主义取向。^[6]另据接近人社部的相关人士介绍，人社部也并不认可全账户NDC方案，而是有自己的坚持，亦即：无论是名义账户还是实账积累，养老保险个人账户的个人权益属性都不能改变，即使采用记账方式，也必须将互济的社会统筹与个人账户分开，固化个人权益。换句话说，人社部的底线是“小账户”NDC方案——8%的NDC, 加20%的社会统筹。另外，他们认为已经做实的城居保个人账户不宜再做虚做空；机关事业单位养老保险个人账户是名义账户还是实账积累，应当进行充分论证。

（二）对改革争锋的学理评析

上述两种改革思路的根本分歧，起码源于三个方面。首先是源于对现行职工基本养老保险制度面临的主要问题的不同看法。其中，“大改革”方案认为，现行制度面临的主要问题是激励性不强，进而造成可持续发展面临挑战，因而改革方向是加强缴费与待遇间的精算关系，增强制度激励性与吸引力，并主张实行个人大账户制。但由于历史原因与制度转轨等因素，“空账”问题已经客观存在，无法像城乡居民养老保险制度那样直接推行实账型个人大账户，因而只能借鉴名义账户制思想，将历史原因造成的“空账”等制度转轨成本分散到更长时期内逐步解决。“小修改”方案的着眼点并非在制度可持续发展问题上，而是更多地关注他们所认为的制度公平性方面，并认为扩大社会统筹账户规模、更大程度地发挥风险的横向分散而不是纵向分散功能才是更加公平的养老保险制度，更有甚者则特别强调基本养老保险制度在收入分配差距上的调节功能。实质上，这已经涉及两种改革思路根本分歧的第二个根源了，亦即对于养老保险制度本原要义的不同认识问题。

不同于重在对近期、大病风险进行横向分散的医疗保险，养老保险制度的基本功能主要是对远期、长寿风险的纵向分散，亦即养老保险首先要靠自我保障，然后在此基础上再实行不同个体间的横向分散，实现社会互济。换言之，医疗保险的横向风险分散方式要重于纵向风险分散方式，而养老保险正好反过来。如果不顾二者的根本区别，盲目照搬医疗保险模式而强调首先应该是横向分散，然后才是纵向分散，那么，随着人口老龄化程度的稳步提升，不仅会产生较大的代际冲突，而且会使财务模式出现不可持续问题。上述“小修改”方案即属于这种情况。实质上，这一改革思路不仅无视现行制度在可持续发展方面面临的严峻挑战，而且对养老保险制度提出了超出其主要功能的过分要求，比如要求社会保险提供社会救助和福利性质的社会保障功能，要求社会保险主要发挥收入分配调节功能，等等。深入地看，这既是对养老保险与养老保障制度的故意混淆，也是对养老保险制度的主要功能与附带功能的故意颠倒。在某种程度上，相当于在诊断养老保险制度的“病”，却开的是养老保障制度甚至社会政策体系的“处方”。关键是，不仅“靶心”偏离，而且“处方”也未必科学。

上述两种改革思路根本差异的第三个根源在于对名义账户制核心要义的不同理解。从相关研究文献看，反对实行名义账户制的学者中，有的并没有真正理解名义账户制的理论内核，有的则忽视名义账户制的基本要义，不是去研究如何完善制度设计，而是去质疑其中的一些技术细节，或将批判对象对准别国现行名义账户制。比如，有的学者错误地将名义账户制的根本特征归结为现收现付与空账运行两个方面，并据此认为养老保险实行名义账户制是历史的倒退^[7]；有的学者则主观地认为名义账户制的激励性设计难以取得预期政策效果，认为它丧失了养老金制度的收入再分配功能，无法有效应对参保者老年收入风险，进而据此认为其不可行^[8]［9］。这里不妨认真对照一下名义账户制的核心思想，然后再作评析。

从学理上而言，名义账户制实质上是待遇确定型（DB）与缴费确定型（DC）两种制度的交叉融合。^[10]［11］（1）从融资方式上看，它建立在现收现付制基础之上，即当期退休者领取的养老金来源于当期参保者的缴费，但它又不同于传统的DB型现收现付制，因为“名义账户”制下的个人账户是“名义上”的、“模拟性的”，而不是完全“资本化”、积累制的。账户系统是一种管理方式，其中是否实际存有缴费取决于缴费率是否高于实现当期收支平衡所必需的缴费率水平。（2）从养老金给付条件和规则看，虽然个人账户中资产是“名义”性质的，但在退休领取养老金时却变得具有实际意义，亦即成为计发养老金水平的重要依据。退休金给付标准会严格按DC型积累制规则运行，也就是说，在领取养老金时个人账户中的“名义资产”会被年金化，这充分体现了缴费与待遇之间的紧密精算关系。

由此可见，名义账户制并非传统型现收现付制，也未必是“空账运行”，这完全取决于缴费率标准的设计，此其一。其二，名义账户制的互助共济功能，一方面通过融资方式上的现收现付制体现出来，另一方面则反映在名义账户的不可继承性所产生的短寿补长寿上。此外，收入再分配功能，可以通过对缴费费率与待遇偿付比率等参数进行设计来实现，尽管收入调节功能并非养老保险的主要功能。另外，中国也不可能完全照搬国外做法，只会结合本国现存问题与现实需求加以制度改造和创新，因此，针对别国现行做法的批评，并不适合中国，等于无的放矢。批评与借鉴名义账户制，都必须首先弄清楚其理论内核。