二、基本养老保险制度面临的突出问题

从局部试点、国家正式决定建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度算起，中国养老保险制度建设已经走过了20多年光景。现在不仅机关事业单位工作人员与企业职工实行了统一的基本养老保险制度，城乡居民也在建立统一的基本养老保险制度。至此，饱受社会诟病的基本养老保险制度“双轨制”、不公平问题已经在制度层面得到逐步解决。尽管如此，养老保险制度及其运行仍然还面临着一些突出问题亟待解决，以期增强制度的激励性、吸引力，提高制度的便携性、统筹层次与社会互济能力，进而实现更加公平、可持续的发展。更何况，在全面深化改革、着力完善包容性制度、全面推进包容性发展的新时代背景下，一方面中国人口老龄化程度在稳步上升，另一方面国际环境日趋不确定、经济下行压力加大，这都迫切需要加快包括养老保险制度在内的社会政策体系改革优化步伐，进而在充分发挥其政策托底、保障和改善民生功能的同时，也为社会经济发展创造更加和谐稳定、未来更可预期的宽松、有利的宏观发展环境。

（一）激励机制不够健全，制度可持续发展面临挑战

现行统账结合型职工基本养老保险制度存在的最大问题之一是激励机制不健全，因而造成制度缺乏足够吸引力，既制约了参保主体的缴费积极性，也阻碍了制度覆盖面进一步扩大，这都影响到制度的可持续发展。社会保险与社会救助、社会福利制度的本质不同在于强调权利义务对等，注重精算平衡，否则必然会产生严重的道德风险问题。现实中出现的广东、浙江等一些发达地区或明或暗地支持甚至保护降低费率、缩小缴费基数的现象，除了因为基金保值增值问题一直没有得到较好解决之外，最重要的原因之一就是多缴多得的激励机制没有真正建立起来，当前缴费与未来权益联系不够紧密，制度设计复杂、不透明，参保人不知道现在缴费到退休时能得到多少。这不仅极大地抑制了已经参保对象的缴费积极性，也影响到尚未参保主体的参保积极性，进而影响制度覆盖面的扩大。在人口老龄化持续深化的今天，这都直接影响到制度的可持续发展与养老保险功能的充分发挥。

根据财政部数据，“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高出6.6个百分点，保险基金的财务可持续性不容乐观。另据人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》，2014年城镇职工基本养老保险基金总收入25310亿元，比上年增长11.6%；基金总支出21755亿元，同比增长17.8%。基金支出增长速度比收入增长速度高出6个多百分点。事实上，自2009年开始，职工基本养老保险基金支出增长速度便开始超过收入增长速度，当年超出了2个百分点；2010年支出增速同样超出收入增速2个百分点；2011年收入增速反超了支出增速5个百分点之后；其后连续三年的基金支出增速又都超过收入增速，且二者差距在稳步扩大，2012年至2014年的差距分别为4、5、6个百分点。由此可见，现行基本养老保险制度的可持续发展问题越来越突出。破解之道之一，就是提高待遇与缴费之间的紧密精算联系，实现制度透明化，增强制度的激励性与吸引力。

与此相关的一个问题是社会保险基金征缴方式的费税之争。不少人一直主张，要将现行社会保险费，改为税的征收方式，其理由主要包括：税更具强制性、权威性，可以利用税务系统征收，能降低征缴成本，符合国际潮流，可以与国际接轨，等等。事实上，税和费的根本不同，并不取决于由哪个部门征收，也不只是字面的区别，而是其核心内涵与本质特征的不同。税具有无偿性、固定性和强制性，依法纳税体现的是一种法定义务，纳税后能享受多大法定权利并不取决于纳税多少。如果运用到社会保险上，便难以体现出缴费与待遇、权利与义务之间的高度对称与紧密联系的精算关系。按照社会保险的本来意义，不论具体是由哪个部门征收，社会保险费同样具有强制性。更为重要的是，社会保险费在社会保险的供款与待遇之间可以建立起较为紧密的精算关系，突出多缴多得、少缴少得的激励约束机制；而且，相对于税的形式，费还可以具有更大的灵活性，可以根据经济社会变化状况，及时进行调整，行政程序相对简单。2015年国务院根据经济发展形势灵活地降低了失业、工伤和生育保险费率就是最好的说明。总体而言，缴“费”的方式，更有助于健全社会养老保险制度的激励约束机制，增强制度本身的吸引力，而这是社会保险税难以达到的。至于费改税是否是国际大趋势，既有待证实，也并不重要；中国是否要与国际接轨，要看中国的国情需要，不可盲目跟风。

（二）分立分割严重，制度统筹运营机制尚有待完善

虽然机关事业单位与企业已经实现了基本养老保险的制度统一，但两项制度并没有合并，而是分开独立运营，这无疑会影响人才跨界流动。不仅如此，地区间的分割运行现象则更为严重，无论是省级地区之间，还是省内地区之间。虽然国务院早在1998年便发出通知“国发〔1998〕28号”，要求加快实行企业职工基本养老保险制度的省级统筹，明确提出到2000年，在省、自治区、直辖市范围内基本实现统一的企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。然而全国人大常委会的调研报告显示，2013年底全国31个省市区和新疆生产建设兵团中，按照基金在全省范围内统收统支的标准，只有6个地区实现了真正意义上的省级统筹，大部分地区仍然是以县级统筹为主，基金管理地方利益固化。制度地区分割、不统一，不仅影响保险功能的充分发挥，还造成基金余缺的地区分化和宏观资金运营的效率低下。

经济发达地区为了吸引投资，经常支持甚至保护减小缴费基数、降低缴费费率的行为。尽管如此，由于经济发达、费基充裕，特别是经济欠发达地区青壮年劳动力的大量流入和参保缴费，发达地区的养老保险基金大量结余，造成这一情况的原因当然还包括这些大量流入的劳动力在返乡时难以将所缴的保险费全额转移回去，以前不能转回，现在也只能转回部分。欠发达地区的情况刚好相反，青壮年劳动力大量流出和缴费外流、转回数额缩水，造成了养老保险基金出现收支缺口。由于制度尚未实现全国统筹，因而不同地区间的基金余缺难以得到调剂与统筹使用。而国家为了保证欠发达地区养老金的正常发放，不得不对人口流出省份和欠发达省份进行财政补贴；同时，发达地区的养老基金结余，长期以来由于政策滞后、投资渠道缺乏，只能买国债、存银行，收益率并不高，甚至还可能低于通货膨胀率。保值增值政策不配套，或许也是广东、浙江等发达地区保护与支持降低缴费基数和费率、不愿意足额征收保险费的原因之一。大量结余基金存入银行，在某种程度上还成了对银行的变相“支持”。

制度分立运营、地区分割，统筹层次较低，地区间差距大，不仅制约了保险基金在更大范围内实现统筹互济使用，影响了保险功能的充分有效发挥，而且增加了保险关系接续转移困难，不利于人力资源在全国范围各行业各领域之间进行合理流动与有效配置，进而影响到人尽其才、财尽其用和经济社会高质高效持续发展；再者，制度执行不统一，部分地区通过各种形式减小费基、降低费率，客观上还制造了市场环境的不公平竞争。除此之外，制度碎片化、基金统筹层次低，还阻碍了养老保险基金投资管理体制的建立健全，制约了基金的有效保值增值，影响了基金应得收益的获取。毕竟，相对于省级和国家层面而言，县市级地区的专业人才相对缺乏，投资渠道与范围相对狭窄，风险管理与控制能力较为薄弱，诸多主客观条件都不利于养老基金的有效投资运营。而且，以县市级为单位，进行养老保险基金的分散投资运营，也不利于促进社保基金与资本市场的良性互动发展。因此，改变分立分割局面，完善制度与基金的统筹运营机制，提高宏观资金运营效率，有助于提升养老保险制度的公信力与吸引力，进而增强参保人参保积极性，扩大制度覆盖面，促进制度公平可持续发展。