六、应灾基金

在近几十年里，跨国公司开始广泛使用金融工具以期促进贫困国家的发展。基金、补贴贷款、商业贷款、股票和担保被许多国家用于支持那些长期性的经济、社会发展项目。专业的多边、双边发展和政策性银行提供的金融产品正反映出金融市场的日趋复杂化。

我们现在应对干旱、洪水、地震等极端灾害时所采取的人道主义援助形式，放在当时是着实令人惊奇的。每逢国际人道主义危机事件，人们都倾向于通过“四处呼吁”的方式来融资。政府通过联合国来发出呼吁求援，非政府组织通过媒体为灾民求助。所有这些都发生在危机之后。

尽管联合国于事上与此相关，但并没有任何条款规定联合国于理上要对此负责：所有的帮助都是义举。综观全世界，通过联合国发起的援助申请额仅半数得到了落实。这不仅给危机应对善款留下了巨大的缺口，也使在危机的处理过程中筹款问题侵占了优先权。

此外也有充足的证据表明，这种融资方式不仅影响国际合作，也容易夸大问题的影响。在如今的21世纪，这种融资方式越发显得古老和令人惊奇：这就像是拿着饭碗在乞讨，被动地依赖着外国的援助，面临着时间、效率等种种不确定性。此种“乞讨式”融资方式才是主要的错误之源。在危机降临时才开始筹款，这与急用钱时找银行或远亲借款的行为并无二致：首先势必会有高额的利息，其次也会在筹款问题上耗时较多，在合理安排开支事宜上投入较少，而且最终筹集的资金也不一定足额。此外，如果在事发之前你并不知道自己手中握有哪些资源，你又如何能做出一个合理的预案？

这种对资源的争夺行为本可避免。与其在事后筹钱，受制于他国援助所带来的不确定性，不如向金融市场百年来的发展历程学习。干旱、洪水、地震皆会发生，我们只是不知道会在何时。然而自中世纪开始，金融市场就在不断发展：几乎所有的灾难都有相应的保险。

保险公司、世界银行以及包括非洲联盟在内的公私合作组织提供了一系列多样化的保险产品，准许政府或其他组织将风险转移给市场。私募市场有更多的补充措施。举例来说，其中最简单的保险措施承诺，当达到某个显而易见并且可证实的条件时，相应机构会向国家、当地政府、非政府组织或者直接向家庭支付一笔钱。譬如说，当强暴风雨袭击成员国时，加勒比巨灾风险保险基金（CCRIF）就会对政府给予捐助。或者当降雨量明显低于当地下限时，非洲风险能力机构（ARC）会销售赔付保单。

为什么金融预案如此重要？因为政府和人道主义组织能够切合实际地提前规划：它们预先知道在不同的情况下它们将拥有的资源，并能够据此快速规划应对措施。它们也可以提前与它们的公民清楚地交流哪些风险可以得到保障，以帮助降低风险，并且鼓励那些风险无法避免或需要更多保障的人获取替代性的措施，其中不乏来自私人保险公司。

即使在非常贫穷的地方，也兴起了一些好对策。我们之前在有关肯尼亚的饥饿安全网计划的讨论中提到过，在干旱情况下会增加社会转移计划，并且辅助以一篮子的保险措施。当旱情发生时，那些稍好一些的地区不享有这项保险措施，需要更多保障的地区则将有偿地享有私人保险措施。这些都意味着气候风险的巨大不确定性滋生了保险措施的明确性和必然性。农民得以专注于提升效益而不必倾其所有应对灾难。

更发达的国家甚至国际性的非政府组织在其他方面也有帮助。除了在事件发生后显而易见地提供援助，它们可以预先投资。它们可以确保那些国家知悉自己面临的风险及其后果。它们可以致力于灾难应对筹划。它们可以赞助中肯的融资建议，以确保保险和其他金融产品适用于环境并且畅销。它们甚至可以考虑降低保险成本——用预先投入代替事后补救。实际上，这意味着当捐助有可能被政治或其他因素所左右时，它们用清晰透明的方式预先承诺而非事后为灾难提供资助。退一步说，联合国如何帮助持支持态度的国家制定这样的预先承诺值得探讨，而不是一味地帮助组织求援。