第五章 高速公路“车辆通行费”法律性质辩证

第一节 高速公路有偿使用性概述

一、高速公路的属性

自从1932年德国建立了世界上第一条高速公路，人们就开始关注和探索高速公路的社会、经济属性问题，特别是我国自建立了沈大高速公路以来，这一问题越来越受到人们的关注。

（一）高速公路的社会属性

1.准公共产品

根据现代经济学理论，按照效用的不可分割性、消费的竞争性、受益的排他性，可将社会物品分为纯公共产品、纯私人产品、公共资源、准公共产品，如表1所示。一般来讲，纯公共产品由政府提供，纯私人产品由市场提供。所谓效用的不可分割性是指社会物品效用是否可分割为若干个部分分别归属某些个人或集体享用，而消费的竞争性是指社会物品被某些个人或集体消费是否将影响其他消费者的消费或消费受益，受益的排他性是指是否可将拒绝为之付款的某些个人或集体排除在社会物品受益范围之外。

高速公路在消费上具有一定程度的不可分割性、非竞争性和一定程度的排他性。从总体上看其具有准公共产品的属性；从效用不可分割性看，每个通行者虽然可以通过“谁交费谁通行”的方式对高速公路进行消费，然而高速公路带来的交通拥堵减轻、交通环境改善等效用则很难进行分割；从消费竞争性看，在非饱和情况下，驾车人交纳费用使用高速公路并不妨碍其他驾车人使用，同时驾车人在高速公路带来的交通拥堵减轻、环境改善等好处时，其给交通运营带来的边际成本为零或接近于零；从受益排他性看，高速公路对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当驾车人越来越多的时候，会产生拥挤问题，驾车人所得的消费利益会下降，一般均要通过收取车辆通行费的方式排除一些人的消费。

高速公路作为基础设施的重要组成部分，具有一定的公益性。政府作为公共利益的代表者，其基本职能之一在于实现社会福利的最大化。为了提高社会整体福利水平，弥补高速公路供给的市场失灵，需要政府成为高速公路的投融资主体。

高速公路准公共产品的属性。根据大多数学者的意见，以下这些物体应当认定为公物或至少与公物接近：街道、道路、广场、河流、路灯、航标、绿化设施或体育设施、儿童游乐场、大学和学校、医院或者护养院、铁路、地铁和有轨电车、电信设施、邮政设施和广播设施、各种类型的行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙、图书馆、博物馆等。从这种示范性的描述中，我们可以抽象出公物的大致含义及其特点，即公物是指或者服务于行政活动（比如办公大楼）或者是供公众无须许可（比如街道、道路、广场）或根据特定的许可（比如学校、高等学府）使用的物。这些物有一个共同的特点，即它们的目的都是直接服务于公众利益。[2]高速公路是国家主要的基础设施，属公共产品，应由政府财政收入生产并免费供应。但收费高速公路既有公共产品的消费属性，也有私人产品的消费特征，在地理位置和可使用性上还具有自然垄断性。

高速公路是准公共产品。一般经济学理论文献将物品归为公共物品与私人物品二类。私人物品消费具有排他性、竞争性和独立性。公共物品的消费无排他性、竞争性和独立性。受各自特性决定，私人物品的消费是独立的，它只能满足特定对象的消费需求，由此它必须按市场规则生产和消费，由此产生购买和价格；公共产品则不需要购买即可消费，它没有价格，虽然它的生产也要消耗成本，但它的消费和使用是无偿的。另外，公共物品的消费不具有独立性，它在消费的过程中会产生外部影响或溢出效应。

高速公路属国家基础设施范畴，具有公共产品的特性，但又不是完全意义上的公益性产品。所谓公共产品是具有消费的非竞争性和非排他性特征的产品。根据是否同时具备这两个特性，公共产品可以分为两种类型：一种是同时具备上述两个特性的纯公共产品，另一种是需要垄断供给或设置排他装置才能避免“消费拥挤”确保消费效率的准公共产品。一般来说，公共部门在供给公共产品时主要的支出来源渠道是税收。税收收入是政府财政收入的重要组成部分，它一方面保障纯公共产品的支出，另一方面，也承担准公共产品的部分支出。对于准公共产品的另一部分支出则要求收费收入加以保障。收费的目的在于弥补垄断部门生产准公共产品的部分成本或者作为一种排他性装置限制公共消费上的非竞争性所导致的拥挤现象，保证公共产品的使用效率。从各国实践来看，国外高速公路一半以上要收取车辆通行费，而国内高速公路95%以上要收取车辆通行费。高速公路是采取全封闭、全立交并具有特定出入口的交通基础设施，属于设置排他性装置的一种限制公共消费的公共产品，虽然不能完全排除外在性，但从总体上看，高速公路属于公共产品和私人产品之间，是一种准公共产品。[3]

（二）高速公路的经济特性

高速公路的特性尤其是经济特性与高速公路收费之间有很重要的关系[4]。

1.高速公路在技术方面的特殊性

主要表现在：（1）设计标准高、完善的交通与服务设施；（2）实行交通限制，规定汽车专用；（3）实行全部交叉口的立体交叉，实行车辆的分隔行驶；（4）严格控制出入，实行“全封闭”。

2.高速公路在经济方面的特殊性

与一般公路相比，高速公路在经济上的最主要特性是高速公路具有鲜明的“级差效益”。所谓级差效益，就是相同汽车完成相同的运输工作，在使用高速公路时高出使用一般公路而得到的较高效益。为了清楚地说明公路的级差效益，这里先来介绍一下土地的一个重要特征——级差地租的概念。地租是土地所有者凭借土地所有权而获得的收入；对于土地使用者而言，地租是为了使用土地而支付的成本。级差地租是由于三个方面的原因造成的：（1）土地肥沃程度的差别；（2）土地地理位置的差别；（3）在同一地块上各个连续投资的劳动生产率的差别。

在用处上、质量上不同的土地上，其地租有明显的差别，有时这种差别还非常大，这就是级差地租。与级差地租相似，公路也因等级的不同而产生级差效益。公路等级不同，提供相同服务时所产生的效益也不相同。总的来说，高速公路相对于普通公路而形成的级差效益，主要表现在以下几个方面：首先，汽车行驶成本的降低。包括油料的节省、维修费用的减少、轮胎消耗成本的下降等；其次，行驶时间的节约。包括货物运行时间减少、资金周转加快的效益，驾驶人时间节约效益，旅客时间节约效益等；再次，行驶里程缩短的效益。由于高速公路选线标准高，两地间比一般公路距离要缩短。

这些效益是道路使用者直接得到的。高速公路所特有的级差效益经济特性，为高速公路的筹资、建设及运营管理采用不同于普通公路的方式奠定了基础。正是由于高速公路的级差效益，才可以在其建设与使用的一些主要方面采用市场经济的方法。例如，高速公路可以借款建设，建成后利用收费方式还贷；高速公路可以在金融市场利用市场经济的手段筹资建设，建成后收费经营；高速公路可以将经营权实施有偿转让；高速公路可以用BOT方式建设等。这些市场经济手段的采用，从理论上讲，都是由于高速公路存在级差效益。级差效益的存在，使高速公路收费成为可能，由于收到了车辆通行费，才可以补偿高速公路建设所投入的资金，这就是高速公路的有偿使用性。

二、高速公路通行有偿性的内涵

（一）高速公路通行有偿性的概念

高速公路通行有偿性，是针对收费型高速公路而言的，并非严格意义上的概念。根据《收费公路权益转让办法》第三条的规定，“收费公路，是指按照《公路法》和《收费条例》规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）。”高速公路通行有偿性是指驾车人在使用高速公路时，需要交纳车辆通行费的一种有偿使用方式。

应当注意的是，高速公路通行有偿性与有偿合同中的“有偿”并非同一个层面的含义，笔者认为，高速公路通路的有偿性也是一个相对的概念，全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的普通公路，尽管从始至终都不会向公众收取通行费，但是用于道路建设和管理所需要的成本有一部分也是通过税收而筹集的，从这一个角度而言，普通公路其实也是“有偿”的。因高速公路占地多、投资大、成本高等独有的特征，大多数高速公路都是有偿使用的，特别是前期投入使用的过程中。所以，从狭义的角度看，区分高速公路通行的有偿性，应该从通行费收取的原因、用处、性质等方便界定。笔者将通行费用分为公益性和非公益性两个方面，高速公路通行的有偿性中的“有偿性”是指非公益性质的通行费。

（二）高速公路通行有偿性的依据

1.收费公路与非收费公路的划分标准

《收费公路管理条例》第四条规定：“全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。”第十条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路（以下简称政府还贷公路），国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路（以下简称经营型公路），经依法批准后，方可收取车辆通行费。”划分公路收费与非收费的标准为公路的建设模式。详细说来，如果公路是全部由政府投资或者社会组织、个人捐助建设的，属非收费公路；如果公路是由政府贷款建设、向企业、个人有偿集资建设、由国内外其他经济组织投资建设或者受让政府还贷公路收费权的方式建设的，即属于收费公路。也就是说，高速公路收费的意义不在于为驾驶人提供了通行义务，而在于该高速公路的建设投资方是否以营利为目的，是否还清了建设资金。非收费公路，同样会为驾驶人通行提供方便，但是这种通行义务不是以通行的有偿性为前提的。因此，对于高速公路来说，有偿性与否与是否履行保障通行的义务并非一一对应的。

2.收费公路的收费用途

根据《收费公路管理条例》第三十六条的规定，“政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理。政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。”在政府还贷公路中，车辆通行费主要用于偿还贷款和有偿集资款，并支付必要的管理和养护费用。可见车辆通行费的收取和使用并非以营利为目的，政府还贷性高速公路的建设属于公益性质。收费实乃国家及地方政府财力有限，又要加强基础设施建设的无奈之举。

（三）高速公路通行有偿性的质疑

许多学者对中国实施的收费公路制度也表现出了诸多质疑，如：（1）张孝德认为：遍布全国的收费公路，已成为影响中国经济发展的硬约束，收费公路形成了产品进入市场的“高门槛”，影响着全国统一市场的发育，阻碍了资源的优化配置和地区之间的分工协调发展，成为影响我国新型产业结构升级和消费升级的障碍；（2）石子砚指出“70%的收费公路在中国”是一种警示，各地收费公路的极度膨胀，说明权力与利益结盟对于私利的追逐，已经到了近乎疯狂的状态。面对社会各界对公路收费制度的种种责难；（3）张拄庭指出：收费公路政策不能动摇，这是法治建设的必然要求、经济建设的必然要求、社会发展的必然要求。如果取消收费公路政策或改变其基本制度，国家将陷入巨大的“信赖危机”。另外，由于现阶段公共财政难以全部负担不同层次的交通需求，因而需要发展收费公路。同时张拄庭也指出：打着发展收费公路的幌子乱收费，是对收费公路政策的极大歪曲和损害。

综合分析高速公路所谓“高收费”的原因有以下几点：

第一，媒体的不当夸大。新兴媒体的不断出现，为抢占市场，采取多种方式提高发行量，一些媒体对高速公路收费问题给予了极大的关注。一方面，一定程度上使人们对高速公路的收费问题有一定的认识。另一方面，媒体对高速公路的高收费的夸大报道，使人们对高速公路管理者充满了反感，导致一旦出现诉讼案件，新闻舆论和大众情绪都倒向了受害者一方，法院尚未给高速公路运营管理者判定责任，高速公路运营管理者已被“舆论审判”。

第二，别有用心的炒作。当前“网络推手”成为一种新的职业，“谁给钱就为谁办事”、“谁给钱就推谁”，一些本来很小的高速公路诉讼案件，经过别有用心人士的有计划、有组织的推动，特别是“网络推手”的大力推波助澜，甚至是歪曲事实、颠倒黑白，导致本来可控、简单明了的诉讼案件在社会上引起不必要的轰动，甚至造成不良的影响。加之广大社会公众、学者、律师及法官对高速公路管理责、权、利理解上的偏差，让高速公路运营管理中的诉讼案件成为“热点”。

第三，垄断行业的挑战。高速公路属于国家基础性产业，不同于其他产品或服务，它不仅涉及社会和政府效益、运营企业自身效益、使用者的感受和效用，而且作为具有公共属性的高速公路，在某种意义上来说具有一定的垄断性。广大人民群众对垄断性行业的不满，也通过各种形式表现出来，再加上随着私有车辆的不断增长和高速公路通行费的支出，造成一些司乘人员心理失衡，只要能够找得到理由就会通过诉讼的方式，发泄心中的不满和挑战高速公路行业。

第四，维护稳定的牺牲。随着社会的发展，“稳定压倒一切”成为了政府大事。一些原告，采取无休止的上访、静坐等方式，威胁法院办案，而法院一般都认为高速公路管理机构赔付能力强，让高速公路管理机构承担一定责任，有利于案件的结案。高速公路管理机构在高速公路的维护和管理过程中，除了确实存在过错外，大量没有过错的情况下也被判决承担赔偿责任，造成“粘路就当被告、当被告就担责”的被动局面，一些诉讼案件成为维护社会稳定的牺牲品。

第五，收费公路网的结构存在较大缺陷。由于收费公路建设实行属地投资管辖的管理体制，以及“分期投入、分期建设”、“一路一公司”和“投资主体多元化”的发展策略和投融资政策，事实上形成了“以路段为项目”和“一个路段一个公司”的格局。人为把一条条完整的收费公路路线切割成多个“路段项目”和“路段公司”，使得我国干线收费高等级公路呈现“三多”特点，即路段项目数量多、运营管理主体多、收费站点多。收费路段之间、收费路段与不收费路段之间在纵向呈现“套牢”结构，产生了“撇脂”、特定资产侵占、侵占性经营等等问题，主要有以下表现形式：（1）如果独立路线的局部为收费路段，则该收费路段把两头不收费的路段“套牢”，就有利用整条公路资源进行经营的条件，即投资某一个“瓶颈”收费路段可以利用整条公路形成的共同的交通需求进行收费运营，产生“撇脂”问题。（2）相连路线或一条公路的不同路段分属不同经营者，则经营者之间就可能互相侵占定价或者减少养护投入。仔细调查就会发现，侵占性经营问题在我国具有普遍性，许多短路段高速公路的单位收费价格明显高于长路段的收费价格。在这种技术结构下，各路段运营管理者的博弈结果就是人为抬高公路收费价格。[5]

第六，高速公路管理者的监管不力。公路建设规模超过政府财政能力和政府行为扭曲的表现已经十分严重。据有关部门统计，全社会拖欠工程款2000亿左右，交通行业占7%，排第三位，交通行业成为拖欠工程款的大户。为了筹集公路建设资金，在地方政府中大量存在不规范转让公路收费经营权、不合理设置收费站点的现象。在政府收费还贷公路资金“收支两条线”管理模式下，许多地方政府因为财力严重不足而挪用收费资金，甚至把收费收入作为财政资金的固定来源之一，按固定比例提取收费收入补充财政支出。如果再不协调管理体制、投融资模式与建设规模之间的关系，这些现象还将继续下去。审计署2008年2月27日公告的“18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果”罗列了几种地方“创收”方式，一是对较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费年限30年收费；二是将收费多年、经营效益较好的公路“改头换面”，违规重新批准和计算收费期限；三是将其他项目的债务并入收费公路，人为加大债务规模，违规延长收费期限。[6]

（三）高速公路通行有偿性的合理性分析

2009年，在全国交通运输工作会议上时任交通部部长李盛霖指出：针对收费公路政策实行过程中出现的新情况、新问题，需及时调整和完善并积极探索建立高速公路与普通公路统筹发展的新机制，逐步形成以高速公路为主体的收费公路网络和以普通公路为主体的免费公路网络。为建立高速公路与普通公路统筹发展新机制，需要创新探讨新时期的收费公路政策。要建立以高速公路为主体的收费公路与普通非收费公路统筹发展的新机制。[7]

1.政策合理性分析

首先，高速公路收费是在特定的背景下的必然措施。建国初期，我国公路建设由中央政府和地方政府分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划和修建，地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958 年，中央政府将国防公路以外的其他公路的建设与管理权全部下放到地方，这一政策调动了地方修建公路的积极性，各级政府采取了很多办法推动公路建设，但受资金不足制约，公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。

随着改革开放的不断深入，我国城乡经济迅速繁荣，城乡交往及物资流通日益活跃，公路基础设施越来越难以满足国民经济发展的需求，交通运输成为严重制约经济社会发展的“瓶颈”，而国家并无很大财力投资公路建设，公路基础设施的需求与供给之间存在很大矛盾。如果仅仅将公路作为公共产品来生产，已不可能满足国民经济日益增长对公路基础设施的需求。[8]在这一历史条件下，吸引社会资金投资公路建设成为一种必然选择，我国的收费公路政策应运而生。

1984年12月，国务院出台了“贷款修路、收费还贷”政策，即用银行贷款修建公路，通过收取通行费偿还贷款。这项政策突破了公路建设完全依靠政府的单一投资体制，增加了公路建设的筹资途径和投资力度，赋予公路基础设施公益性以外的更富有生命力的商品属性。1997 年出台的《公路法》对“贷款修路，收费还贷”政策从法律的层面进行了明确和规范。2004 年国务院颁布的《收费公路管理条例》对加强收费公路管理、规范收费公路市场行为、维护收费公路运营管理者和使用者的合法权益起到了巨大的促进作用。

其次，在未来一定时期坚持实施收费政策有其现实必要性。公路作为公益性很强的公共基础设施，理论上应由政府公共财政投资建设和维护，免费提供给社会使用，属于政府公共服务范畴。但是，鉴于现阶段政府公共财政能力不足以满足全部公路网建设、维护和管理资金需求，需要对部分提供高品质服务的公路，利用其提供差异化服务的特征，借助收费手段让渡给市场来供给。而同时政府对收费公路的收费标准和收费期限进行严格管制，在道路使用者享受社会福利与道路运营管理者追逐经济利润之间找到平衡点，使得最终一方面保障道路运营管理者获得合理收益，另一方面确保道路使用者在可承受的付费下享受高品质的道路通行服务。

交通运输部副部长翁孟勇曾指出：“没有收费公路的政策，就没有中国交通的成就。”“贷款修路，收费还贷”是我国高速公路快速发展起来的重要政策之一。我国95%的高速公路，61%的一级公路，42%的二级公路都是依靠收费公路的政策建成的。

2.效果合理性分析

首先，实施公路收费制度意味着通行费收入来自特定的公路和桥梁的使用者，这符合“谁受益、谁负担”的公平原则。其次，实施公路收费制度重要的原因在于级差效益。即相对于普通公路而言，高等级的收费公路能够给使用者带来诸多效益，如下运行成本的降低、运行距离的缩短、交通拥挤的降低、行驶时间节约、货物在途损失的减少、司乘人员舒适程度的提高等等，因此消费者愿意支付一定的费用来获取高品质的通行服务。[9]再次，从交通拥挤的外部成本角度出发，进一步指出高速公路实施收费制度能够确保资源配置效率。对部分路段实行收费，是调节主要通道交通流量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段。在国外，许多国家都在研究并实践关于拥挤收费的政策，以此来调节交通流量，减少私人交通和提高交通安全。如美国已经着手研究对部分免费公路实施收费以调控交通流量，英国和新加坡也采取了类似的收费政策，以缓解高速公路交通拥堵的问题。

3.收费的必要性分析

收费公路政策应当是我国长期坚持的一项政策。其实这世界上没有免费的高速公路，只是收费的形式不同。一些国家高速公路的建设和养护全部由国家财政负担，资金来源一般是税收，也就是说，纳税人不管是否驾车，都必须付出费用。另外一些国家高速公路的建设和养护利用燃油税收入。燃油费是专项费，只有驾车才能付费。从这个意义上讲，要比一般税更为合理，不驾车就不付费。但是，就驾车人来讲，不论是否使用高速公路都必须付费。中国采用的收费公路政策是使用者付费，只有使用高速公路才付费。应当说这是合理的。[10]