五、国家安全委员会提供的契机

在以往的研究中，便曾有学者提出我国应当设置一个具有独立地位、凌驾于各既有公共部门之上国家安全委员会[59]作为应对公共危机的中枢决策机构。[60]这一模式也正为某些国家所实践，2010年5月，英国内阁成立的国家安全委员会（NSC）整合了国防、外交、国民应急事务、反恐、情报、警务、能源等相关部门，并将其应急管理中枢机构——内阁国民紧急事务秘书处（CCS）纳入其中，就是一个典型的例子。[61]这一改革被认为是二战后英国国家安全管理体制的重大调整，标志着英国政府“大国家安全”管理框架的基本形成。[62]但在很长一段时间内，我国并不存在着这种具有强大资源整合能力的高层级中枢决策机构。直至2013年11月12日，中国共产党第十八届三中全会的《会议公报》提出：“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”在此次全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调了这一点，提出“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。国家安全委员会的设立实际上为解决本章所关注的问题提供了一个较好的契机，突发事件应对中公共部门能力整合的目标有可能借助这一平台得以实现。理由在于：

第一，国家安全委员会的职能可以涵盖重大公共突发事件的应对。尽管上述《会议公报》和《决定》都没有明确新设立的国家安全委员会的具体职能范围，但在习近平同志随后对《决定》起草问题所做的说明中，对于设立国家安全委员会的背景提到，“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”[63]这已经指明该委员会将同时承担对外和对内的双重安全职能。尔后又提到要“贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全”[64]，再次明确了这一问题。既然国家安全委员会同时承担对内安全保障职能，就必然涵盖对重大突发事件的应对。因为重大突发事件一旦爆发，不仅对人民生命财产安全造成巨大损失，冲击社会运行秩序，也必然对国家安全带来影响。上文提到的国防动员“一体两用”方案是在原有机构上的基础上增加新职能，而两种职能的相关性并不十分紧密，制度磨合难度较大。而将国家层面的公共应急职能纳入国家安全委员会，其功能衔接就会顺畅得多。

第二，国家安全委员会是一个党、政、军权力协同运作的平台。首先，国家安全委员会是一个高层级的决策机构，其人员组成包括中共中央、中央政府及其若干部门的负责人，还包括军队的相关负责人；其次，中国共产党的最高领导人、国家主席、中央军委主席由一人兼任在我国已经形成较为稳定的政治传统，而国家安全委员会因其职权的特殊性，其主席也由最高领导人担任。因此，国家安全委员会是一个党、政、军权力一体化运作的平台，其参与者又是这些公共部门中最重要的决策人员，在实现整个国家公共应急能力整合这一目标上，无疑比国防动员委员会的框架更具优势。

第三，国家安全委员会的运作将更加常态化。国家安全委员会的主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题，其履行职能的情景假设是在国内外对我国国家安全存在的现实和潜在威胁。由于这种情景具有较强的现实性和迫切性，因此，国家安全委员会的运行将较为常态化。而国防动员委员会的运作以发生战争或存在紧迫的战争威胁为情景假设，其发生概率要低得多，因此，国防动员体制长期没有启动过。至于需要由国家层面决策和响应的公共应急事务，其情景假设是发生了重大的公共突发事件，尽管这种事件的发生概率也很低，但必然远远高于战争威胁，接近于国家安全威胁。因此，因重大公共突发事件引发的国家层面的应对与因国家安全威胁所引起的国家安全决策机构的运作，两者在情景假设的概率上是比较接近的，在事件触发后的运行机制上也是比较类似的。这一点也说明，如果由新设立的国家安全委员会同时承担国家层面对重大公共突发事件应对的决策指挥功能，统筹党、政、军应急能力的整合，是具有可行性的。

当然，现行的国家安全体制改革还存在一个没有明确的问题。目前，国家安全委员会设置在中国共产党中央委员会之下，而是否在国家层面同时设立，仿效中央军事委员会实行“一个机构、两块牌子”，这一点尚不明确。因为，这种架构需要修改宪法方能实现。如果仅仅在执政党中央设置这一机构，则依托该机构整合各个部门的应急能力仍将存在若干法律障碍。如果在国家机构的层面同时设置，问题当可迎刃而解。

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[1]在某些事件中，这些国家的军队参与应急救援也存在着效率低下、协同不力的问题，但其原因并非由于制度缺失，而恰恰是制度过于繁琐。参见熊贵彬、柴定红：《中美灾害救助体制比较——以汶川地震和卡特里娜飓风为例》，载《华东理工大学学报（社会科学版）》2009年第1期。

[2]例如，美国1878年的《地方保安队法》就限制了联邦军队在突发事件应对中的角色。根据该法，联邦军队在突发事件中只能扮演援助者的角色，而不能替代政府充当执法者，即使后者已经在危机的冲击下陷入瘫痪。

[3]例如，美国《灾害救助和紧急援助法》第35条第3款规定：“依照本法，当某个州发生了一起重大事故，该州州长可以请求总统命令国防部长动用国防部资源执行必要的拯救生命和保护财产的紧急任务。如果总统认为这个任务对于保护生命财产有必要，那么他应当在其可行范围内答应州长的请求。执行这样的紧急任务不能超过10天。”可见，美国军队参与应急救援是被严格限制的。但这种限制的主要原因在于美国军队属于联邦，而美国的公共应急体制中州权权重很大，军队过多参与应急救援有联邦干涉州权之嫌。但是，作为预备军事力量的国民警卫队是由各州政府指挥的，是州政府实施应急救援的重要力量，可见其横向整合并不存在问题。参见熊贵彬：《美国灾害救助体制探析》，载《湖北社会科学》2010年第1期。

[4]童星、陶鹏：《灾害危机的组织适应：规范、自发及其平衡》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2012年第5期。

[5]应松年、林鸿潮：《国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向》，载《教学与研究》2012年第6期。

[6]由于重特大突发事件一般由国家或者省负责应对，因此，党政军能力的整合问题主要也表现在这两个层面。有学者认为县市等基层政府处在应急管理第一线，才需要建立党政军一体的联合委员会。我们对此不表赞同，因为市县应对的突发事件往往级别较低，对地方党委和驻军应急能力的需求并不迫切，因而并非问题的重点所在。参见薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，载《国家行政学院学报》2013年第1期。

[7]《突发事件应对法》第8条、第9条。

[8]例如，在SARS危机、南方雪灾、汶川地震、玉树地震等历次重大突发事件中，都是以召开中共中央政治局会议或中共中央政治局常委会会议的形式作出总体决策部署之后，再由其决定成立的应急指挥部实施具体的应急指挥。

[9]高小平：《建立综合化的政府公共危机管理体制》，载《行政论坛》2007年第2期。

[10]曾小波、李雪峰：《4·20芦山地震抗震救灾的得失思考》，载《行政管理改革》2013年第7期。

[11]廖业扬：《我国现行公共危机管理体制之优势》，载《前沿》2010年第21期。

[12]邓仕仑：《执政能力建设与党政关系的调适》，载《中共福建省委党校学报》2005年第9期。

[13]房宁：《谈我国政治与行政体制应对突发事件的优势》，载《北京党史》2003年第4期。

[14]张海波、童星：《公共危机治理与问责制》，载《政治学研究》2010年第2期。

[15]如都江堰市民政局副局长、蒲江镇团结村党支部书记等被就地免职，广元市数名局长、副局长、机关党委书记受到党内组织处理，茂县公安局局长、车管所所长被撤销或暂停职务，等等。

[16]余凌云：《对我国行政问责制度之省思》，载《法商研究》2013年第3期。

[17]宋涛：《我国行政等级问责发展特点及成效研究——基于2003—2009年等级问责事件的定量统计分析》，载《公共管理研究》第8卷，2010年。

[18]胡象明、黄敏：《我国应急管理体制的特色与改革模式的选择》，载《中国机构改革与管理》2011年第3期。

[19]刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，载《社会科学》2011年第12期。

[20]李林：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第234页。

[21]薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第165-169页。

[22]马岭：《我国党政关系浅析》，载《金陵法律评论》2011年春季卷。

[23]张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，载《中国行政管理》2003年第7期。

[24]王长江：《政党现代化论》，江苏人民出版社2004年版，第60页。

[25]朱光磊、周振超：《党政关系规范化研究》，载《政治学研究》2004年第3期。

[26]何虎生、刘养卉：《论新中国建立前后军事管制制度的地位和作用》，载《北京党史》2003年第5期。

[27]高曙东：《建国初期军管制度的由来与作用》，载《党史研究与教学》1989年第2期。

[28]1952年11月15日，中央人民政府委员会第19次会议通过的《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》宣布各大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，并由原来的地方政权兼中央代表机关改为单纯的中央代表机关。

[29]徐金洲：《〈关于建国以来党的若干历史问题的决议〉对文革军管正确结论的再认识》，载《军事历史研究》2012年第4期。

[30]徐琤：《浅论我国军事管制法律制度的构建》，载《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2007年第6期。

[31]《戒严法》第2条、第8条。

[32]《突发事件应对法》第14条。

[33]国务院、中央军委《军队参加抢险救灾条例》第2条第1款。

[34]田义样：《军队在应急管理中的重要作用及其发挥》，载《中国应急管理》2007年第2期。

[35]例如，有学者在论及美国的灾害应急体制时，就认为美国应当“摒弃投入军队参加灾害救助的做法，在国民警卫队中建立特别灾害应急的特种部队以担负灾害救助和执法的主要力量”。参见李卫海：《救助与执法：自然灾害应急中美国武装力量动用角色的法理分析——兼以2005年卡特里娜飓风为考察重点》，载《比较法研究》2010年第1期。

[36]李晶、任佩瑜：《国家管理体制差异对灾难救援反应机制的比较研究》，载《东南学术》2013年第2期。

[37]吴勇、周芳：《论公共危机状态下中国军队应急管理能力建设》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2012年第4期。

[38]宋劲松、邓云峰：《我国大地震等巨灾应急组织指挥体系建设研究》，载《宏观经济研究》2011年第5期。

[39]宋劲松、邓云峰：《中美德突发事件应急指挥组织结构初探》，载《中国行政管理》2011年第1期。

[40]参见《关于国务院抗震救灾总指挥部工作组组成的通知》（2008年5月18日）。

[41]罗国亮：《外来经验与本土资源：中国应急管理体制发展的战略抉择》，载《华北电力大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[42]曹现强、赵宁：《危机管理中多元参与主体的权责机制分析》，载《中国行政管理》2004年第7期。

[43]国务院发展研究中心课题组：《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》，载《中国发展观察》2008年第3期。

[44]例如，2008年南方雪灾时成立的国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心办公室设在国家发改委，而几个月后为应对汶川地震而成立的国务院抗震救灾总指挥部办公室又改设在国务院办公厅。

[45]戚建刚：《非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新》，载《华东政法大学学报》2010年第5期。

[46]胡象明、黄敏：《我国应急管理体制的特色与改革模式的选择》，载《中国机构改革与管理》2011年第3期。

[47]李丹阳：《大数据背景下的中国应急管理体制改革初探》，载《江海学刊》2014年第2期。

[48]罗国亮：《外来经验与本土资源：中国应急管理体制发展的战略抉择》，载《华北电力大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[49]胡象明、魏庆友：《非常态治理：关于建立“准大部门制”应急管理体制的思考——来自烟台市的调研报告》，载《北京行政学院学报》2010年第3期。

[50]当然，在更多的地方，应急委员会主要只发挥了统筹政府系统内部应急权能的作用，对于军队的协调能力十分有限。参见李辉：《关于进一步改革完善北京市应急管理体制的思考》，载《科技管理研究》2014年第4期。

[51]如吉林省军区即由一名副参谋长兼任省政府应急管理办公室的副主任。

[52]薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，载《国家行政学院学报》2013年第1期。

[53]李卫海：《何谓规范意义上的“国防动员”》，载《法学杂志》2011年第8期。

[54]例如，美国、英国和我国台湾地区的国防动员概念都涵盖战争动员和应急动员。

[55]胡象明、黄敏：《我国应急管理体制的特色与改革模式的选择》，载《中国机构改革与管理》2011年第3期。

[56]魏泽玉等：《从世界主要国家动员实践看我国国防动员应急应战一体化体制建设》，载《国防技术基础》2009年第8期。

[57]牛灵君、张华：《完善国防动员“应急应战”体制的若干思考》，载《军事经济研究》2008年第12期。

[58]田民洲：《依托国防动员体制构建军地联合应急处突机制的几点思考》，载《国防》2008年第8期。

[59]也有人提出建立部级的、实体化的国家安全委员会，但这样的架构对于政府内部资源的整合或许可以发挥作用，对于整合执政党机关和军队应急能力的目标来说则是不可能实现的。参见黄建洪：《应对重大突发公共事件中的纵向府际协调探析》，载《苏州大学学报》2012年第2期。

[60]温志强：《大部制视域下的公共危机管理体制构建研究》，中国行政管理学会年会论文2011年。

[61]See Cabinet Office，Introduction to NSC，http://www.gov.uk/government/organisations/national-security/groups/national-security-council.

[62]游志斌：《英国政府应急管理体制改革的重点及启示》，载《行政管理改革》2010年第11期。

[63]习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，2013年11 月15日。

[64]习近平：《在中央国家安全委员会的第一次会议上的讲话》，2014年4月15日。