第四章　动态情景下突发事件应急预案的完善路径

詹承豫

2003年SARS危机之后，党和国家高度重视应急管理体系建设，并做出了巨大的努力，以“一案三制”为核心的应急管理工作取得显著进展。其中，应急管理法制是规范突发事件应对的各种法律、法规、规章及配套制度体系的总和。目前我国已初步建成了以《宪法》为基础，以《突发事件应对法》为龙头，以各种单行性应急法律规范如《国家安全法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《防洪法》等为主干的应急法制体系。应急管理体制主要指应急管理机构及其组织形式。2006 年4月10日国务院办公厅发出《关于设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的通知》。随后至2006年底，30个省（区、市）成立或明确了办事机构，96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了办事机构。[1]应急管理机制是指突发事件应对过程中的各种制度化、程序化的应急管理流程、措施与方法，包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制（包括应急资源配置与征用）、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制等。

而应急预案指的是针对可能的突发事件而事先制订的行动计划或方案。按照不同的责任主体，我国的应急预案体系可以分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。2005年4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》，随后陆续向社会发布了多件专项应急预案和部门预案，基本形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系：国家总体预案和105个国家级的专项或部门应急预案，地方政府和基层单位预案（如四川有县（市、区）级预案18429个）。例如，国家层面的预案就包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。[2]这表明，全国应急预案编制工作已经基本完成，初步形成全国应急预案体系，应急管理体系建设正在加快推进。

应急预案的核心思想之一就是以确定性应对不确定性，化应急管理为常规管理。[3]应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然，通过在突发事件发生前进行事先预警防范、预案准备等工作，对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解，把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道，从而化应急管理为常规管理，化危机为转机，最大程度地减少突发事件给社会造成的损失。可以说，一套严密、有效的应急预案对处置突发事件起着决定性的作用。这主要表现在：一是有利于掌握应对行动的主动权；二是有利于促进对可能发生的突发事件进行掌握和熟悉；三是有利于增强训练的针对性；四是有利于对灾害事故规律和处置对策进行研究。

总之，通过研究完善突发事件应急预案，从规范角度对应急管理相关事务形成制度性的设计，就能够确保一旦发生突发事件，相关部门迅捷有序地根据事前的制度安排采取不同的应对措施，相互交织却有机协同，从而做到有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱。也就是说，在应急预案编制与管理的过程中，如果把各种可能出现的问题尽可能估计得充分一些，并且宁可估计得严重一些，把准备工作做得更扎实一些，政府应急管理工作人员就能够极大缓解处理突发公共事件所面临的巨大的压力，同时也避免了因经验不足、精神紧张、工作疲劳等而发生的工作疏忽。就应急预案自身来说，通过研究完善，可以全面地考量应急预案的编制质量、实施过程和效果，并在此基础上形成反馈信息，从而为应急预案的修正、调整提出建议，使应急预案的运作过程进入良性循环，使之在突发事件应对中起到应有的作用。通过研究完善，找到影响预案实施效果的关键因素，以便有针对性地改进现有的预案，使之变得更具科学性和可操作性。