四、执政党、政府、军队公共应急能力的整合模式

通过上文分析，我们可以得到一个初步的结论：在我国的政治框架下，政府是公共突发事件应对的直接负责者，而执政党在重大突发事件的决策过程中扮演主导角色，并在事件应对的过程中利用其政治影响力发挥号召、动员作用，军队则是重大突发事件中最重要、但并不隶属于政府的应急救援力量。这也是当前三者在突发事件应对中较为合理的角色定位。那么，重大突发事件的应对实际上不可能由政府单独完成，既离不开执政党在政治决策中的主导，也离不开并行于文官政府的军队系统的协助，就必然需要解决这样的问题：如何建立一个合理的框架将执政党、政府和军队的公共应急能力有效地整合起来，从而使整个公共部门的能量在突发事件应对中得到最大限度的发挥。

对于上述问题，我国的立法、实践和理论曾经提出过几种解决方案，但我们认为，无论哪种现成方案都无法完全解决问题。这些方案包括：

第一，临时机构模式。在重大突发事件爆发后设置临时性的应急指挥部，在我国是惯用方式，在SARS危机、南方雪灾、汶川地震、芦山地震中都可以看到其身影。这种机构通常由政府冠名，就其权力配置格局而言，实质上就是政府权力的临时扩张，即把执政党组织和军队的一部分机构、职能临时纳入政府的统筹指挥之下。以汶川地震时成立的国务院抗震救灾总指挥部为例，总指挥部下设九个工作组，其中抢险救灾组由军方的总参谋部牵头，宣传组则由中共中央宣传部牵头。[40]即使是中央军委成立的救灾指挥组，也接受国务院抗震救灾总指挥部的直接指挥。再如，在2010年的玉树地震中，兰州军区的抗震救灾联合指挥部也纳入青海省抗震救灾指挥部，实行属地管理。这种以设立临时性指挥部为核心的应急能力整合模式虽能收一时之效，也有个别学者加以倡导，认为其具有“任务型、灵活性、高效率”的优点，[41]还“可以有效避免政府机构膨胀”。[42]但是，这种体制的弊端是显而易见的，已饱受诟病。首先，“‘指挥部’不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。”[43]也缺乏对突发事件应对的长期规划和日常监管，不利于公共危机的全过程管理。其次，临时性机构的人员由不同部门临时抽调、组合而成，相互之间缺乏协作经历和协同训练，临时磨合成本很高。再次，临时性机构是“一次性”组织，事态一旦平息即告撤销，而在每次事件中成立的指挥机构参加单位都不尽相同，承担具体工作的办公室也依托于不同部门。[44]这种做法明显不利于危机应对后的反馈学习、经验积淀、能力提升，在下一次危机来临时往往又要“从零开始”。最后，临时性机构的法律地位十分模糊，在现行法律体系中没有位置，这导致对其存续期间做出的行为法律无法控制，责任无法追溯。[45]无论在学术界还是实务界，对于这种临时性的公共应急能力整合模式，已经给予了普遍的否定。

第二，党委领导模式。在我国，执政党无疑在整个公共权力系统居于主导地位，“党的领导”是被一贯强调并得到良好遵循的政治原则。因此，由执政党的各级机关来统筹全国或一定区域的公共应急管理事务，似乎是条件最为成熟、障碍最小的模式，是最为自然的选择，也是我国大多数地方长期以来的常用模式。不少学者在分析《突发事件应对法》第四条的规定，即“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”时，认为这里的“统一领导”指的就是“党的领导”。“在中央，由党中央对全国应急管理工作行使统一领导权，国务院具体负责对全国重大应急管理工作进行决策和处置。……在地方，则由地方党委对地方应急管理工作行使统一领导权，地方政府成立由本级政府相关部门参加的应急指挥部……”[46]甚至有研究者提出，如果“由党政一把手或专职副书记担任应急办主任”，就可以“将更多的资源用于应急管理的日常工作”，并“在应急管理事务中拥有最高最大的权力，同时对应急管理事务负总责。”[47]还有人认为，公共应急管理中的内政与外交、政府与军方的协调工作都可以由党委来承担，所以，中国组建综合化应急管理机构的必要性不大。[48]但是，这种模式面临着两个无法克服的问题：首先，执政党机关并没有在法律上被明确赋予任何公共管理职权，“党的领导”指的是在意识形态和政治决策层面的领导，而不是对具体公共管理事务的领导。党委统筹领导的模式只适用于重大公共突发事件的决策过程，而不可能适用于其他具体的管理环节。这一点，前文已有详细分析，在此不赘。如果公共应急管理中事无巨细的每项具体事务，都要“党委决策、政府负责”，就必然增加了管理层级和管理环节，与公共应急体制所提倡的扁平、高效原则相背离。其次，在发生重大公共突发事件从而需要军队参与应急救援的情况下，党委领导仍会面临更大的障碍。尽管“党指挥枪”也是我国公共权力运行中的一项重要原则，但需要注意的是，这里“指挥枪”的“党”指的并不是执政党的各级机关，尤其不是地方党委，而是指执政党的中央，具体来讲就是党中央的军事机关。为了保证党对军队的绝对领导，我国军队还建立了政治委员制度及与之相匹配的政治工作系统。至于地方党委和军队的关系，在性质上还是军队和地方的关系。按照惯例，地方党委的书记虽然兼任地方军区（军分区、警备区）的第一政委，但这种兼任主要是一种象征意义，其主要考虑是军、地合作上的便利，绝不意味着地方党委对当地驻军具有实际的指挥权。在和军队的关系上，地方党委和地方政府是没有什么本质差别的。因此，党委领导模式既不能完整、也不能合法地解决公共突发事件应对中公共部门之间的整合问题。

第三，应急委员会模式。对于突发公共事件中的公共权力整合问题，立法机关也给予了充分注意，在《突发事件应对法》有关应急指挥机构的规定中，将军队负责人吸纳了进来。《突发事件应对法》第8条规定：“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作。”“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。”有的学者将其称为“准大部门制”。[49]2005年，北京市在全国率先成立应急委员会，作为议事协调机构统一领导全市突发事件应对工作，由市长担任主任，并设立应急办作为其常设办事机构。应当说，应急委员会的设立使突发事件应对中的军地协同问题一定程度上得到了解决，较之设立临时性应急指挥部的传统做法，在机构的权威性和职能履行的稳定性、可持续性等方面具有明显优势，本质上是临时性机构的常设化。有些地方已经较好地实现了军、地融合，[50]在个别省份，军方负责人不但参加了应急委员会，甚至还有军方人士参加了其办事机构（应急委员会办公室）的日常工作。[51]但是，应急委员会并没有将各级党委的负责人包括进来，仍然无法满足特殊情况下执政党机关介入突发事件应对工作的需要。有学者认为“一些地方政府在实践中摸索出建立‘应急管理委员会’的解决方案，由当地党、政、军领导人共同参与，采取非常设的形式，针对特定的突发事件在必要时召开会议，实行一事一议，在党政军综合协调方面摸索出一种成功的模式。”[52]这种判断实际上过于乐观了。2007年，笔者在参与起草《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》时，参与起草的单位和执笔人曾就这一问题产生过激烈争论，后来采取了折中、模糊的处理方式。这部地方性法规的第五条第二款规定：“市突发事件应急委员会由市有关负责人，市有关部门、北京卫戍区和武警北京市总队的负责人组成，市人民政府主要负责人任主任；市突发事件专项应急指挥部由市有关负责人任总指挥。区、县突发事件应急委员会和专项应急指挥部的组成，参照市突发事件应急委员会和专项应急指挥部的组成确定。”在上述条款中，“市有关负责人”就是一个模糊的表述，并没有指明到底是北京市委负责人还是北京市政府负责人，其真实的考虑是为党委负责人在极其特殊的情况下直接实施应急指挥留下必要的法律空间。但是，这种“犹抱琵琶半遮面”的做法在立法技术上是十分不严谨的，同时也缺乏上位法依据。更为重要的是，北京市的这一规定并不是要真正建立一个融党政军于一体的应急指挥机构，只是为特殊情况下地方党委的角色留下一个法律上的解释余地而已。

第四，国防动员体制“一体两用”模式。国防动员指的是“为应对国家的主权、统一、领土完整和安全所遭受的威胁，国家进行准备、启动紧急措施以积聚国防力量的法律活动”。[53]近年来，有不少学者、尤其是军方学者提出了一种独特的思路，就是将已有的国防动员体制拓展为应战、应急“一体两用”，适用到重大突发事件的应急指挥当中。这种主张的提倡者同样认识到了在公共突发事件应对中整合党、政、军能力的极大必要，同时认为国防动员体制提供了一个符合这一要求的现成框架，并有国外经验可资借鉴。[54]按照《国防动员法》第十二条的规定：“国家国防动员委员会在国务院、中央军事委员会的领导下负责组织、指导、协调全国的国防动员工作；按照规定的权限和程序议定的事项，由国务院和中央军事委员会的有关部门按照各自职责分工组织实施。军区国防动员委员会、县级以上地方各级国防动员委员会负责组织、指导、协调本区域的国防动员工作。”这表明了，国防动员的领导机构是一个军地一体的机构，能够为军地协同运作提供基本平台。而在实际运作中，国防动员委员会的成员单位还包括了执政党的有关部门及其领导下的人民团体。例如，国家国防动员委员会的成员单位就包括军队四总部、中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央编办、国家发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、商务部、文化部、卫生和计生委、国资委、新闻出版广电总局、统计局、全国总工会、共青团中央、全国妇联。应当说，国防动员体制确实从形式上提供了党、政、军一体化运作，从而最大限度发挥公共部门能力的组织框架，而国防动员和应急动员也有很多共同之处，如动员的对象可能重合，动员方式和手段可以相互借用。如果能够将国防动员体制在重大突发事件应对中加以顺利运用，将在根本上解决困扰已久的难题。

在这一思路下的具体主张包括：（1）相互配合的方案。即国防动员和应急动员各成体系，但两者因动员需求不同各为主体、相互配合。[55]《国防动员法》第三条规定“建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系”，采用的即是这一方案。（2）逐步融合的方案。该方案主张国防动员委员会与应急委员会两个机构在近期实现“两委重叠、机构分设、统一指挥”，以两种机制的衔接为主；在远期则以“两委归一、机构融合、统一指挥”为目标，建立应急、应战完全融合的一体化领导指挥体制。[56]（3）直接合并的方案。主张“把国防动员与应急动员合二为一，并把国务院办公厅下面设立的应急管理办公室和各个地方政府及有关部门构建的综合危机管理体制吸纳进来，形成一个统一的权威的‘国家动员机构’”[57]。（4）国防动员扩权的方案。主张“运用法律手段赋予国防动员应急职能，将其职能范围拓展到维护社会稳定、抵御各种自然灾害、应对公共卫生事件等非传统安全领域。”[58]

但无论上述哪一种方案都存在一个致命的问题，国防动员机制是以爆发战争或受到迫切的战争威胁作为情景假设的，而这种假设中的情景在我国已经有数十年没有出现过，在当前的国际环境下，很长一段时间内出现的可能性也很小。因此，国防动员机制已经多年没有实际启动，还将长期备而不用，其实际运行效果到底如何无从获得检验。所以，将国防动员体制同时适用于重大突发事件的应急指挥，在逻辑上尽管是可行的，但缺乏实践经验作为支撑。