三、军队在公共突发事件应对中的角色及问题

（一）军队在公共突发事件应对中的角色

无论是从世界各国的制度和实践出发，还是从我国的历史经验来考察，军队在公共突发事件应对中可能扮演的角色主要有三种：

一是实施军事管制。“军事管制制度是国家最高当局在紧急情况下（如战争、暴动、天灾等），在全国或部分地区临时实行的一种特殊法律制度。”[26]其核心制度是由军队暂时接管、替代国家机关履行职能，并采取较为严厉的管理措施以保障社会稳定。由于国家政权较为稳定，我国只在两个历史时期实施过军事管制。一是在建国前后的1948年到1952年，由于全国大部分地区属于新解放区，国家机器的建立没有完全跟上新政权控制区域的扩张速度，而这些地区潜藏的反对势力还没有完全被消灭，因而需要由军队直接控制秩序。因此，1949年9月通过的，具有临时宪法功能的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”军事管制是人民代表大会创制过程中的最初步骤，[27]军事管制委员会是建国初期各大城市的政权机关。当时，除了老解放区华北、东北之外，全国其他区域都建立了军政委员会作为最高军政管理机关，在人口5万以上的城市都建立了军事管制委员会作为地方的最高权力机关，统一负责军事、政治、经济、文化等管制事宜。军事委员会主任由驻军的首长担任，重要大城市的军管会主任由中共中央、中央军委直接任命，很多重要的军事领导人在这一阶段都担任过此类职务。随着1952年底各大行政区军政委员会改为行政委员会，军事管制活动基本宣告结束。[28]另一次军事管制发生在“文革”期间。“文革”初期，由于被发动起来的群众对国家机关造成了严重破坏，派系组织展开大规模“武斗”，很多地方陷入无政府状态。为了维持最基本的社会秩序，1967年2月，中共中央决定在全国各地建立“革命委员会”，而当时受到冲击较轻的军队系统成为组建“革命委员会”的主要依靠力量。随后，中共中央决定派出军队在全国范围内实行军事管制，军队大面积地接管了地方事务，从地方各级党政机关、企事业单位乃至全国人大常委会、全国政协、国务院部委等国家机关都一度成为军管对象。这一轮军事管制时期大概从1967年初持续到1972年底，个别持续到了1975年底。[29]

二是实施戒严。在某些国家，戒严等同于军事管制，英文中的戒严法和军事管制法也是同一个词“Martial Law”。而在我国二者则有所区别：军事管制由军队暂时接管国家机关的权力，戒严则是军队依照有关国家机关的决定采取强化社会秩序管理的一种特殊措施。[30]我国1954年的《宪法》就规定了戒严制度，规定全国人大常委会可以决定全国或部分地区的戒严，由国家主席发布戒严令。1982年《宪法》进一步将一个省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严决定权赋予了国务院。1996年，我国颁布了《戒严法》，该法第2条规定，“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”第8条规定，“戒严任务由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。”[31]

三是实施应急救援。随着国家政治秩序的常态化，当代中国社会已经不存在由军队接管文官政权的必要性和可能性，而需要通过实施戒严来稳定社会秩序的严重政治危机也不大可能发生了。因此，军队在公共突发事件应对中的角色已经发生了重大转变，主要只承担突发事件爆发后的应急救援职能。“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”[32]“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”[33]根据截至2007年的不完全统计，我国军队参加抢险救灾已达41万余次，累计动用兵力1800多万人次，飞机10万架次，抢救和转移1000多万人，抢运各种物资3500多万吨。[34]在近二十年的历次标志性重大突发事件中，如1998年的抗洪救灾、2003年的SARS危机、2008年的南方大雪灾、2008年的汶川大地震、2010年的玉树地震和舟曲泥石流事件中，军队都较为出色地完成了应急救援任务，做出了重大贡献。除此以外，军队在个别情况下也参与突发事件爆发后社会秩序的维护。这些情况多属社会安全事件，这些事件的影响可能没有达到需要实施戒严的严重程度，但政府依靠警力难以完全控制社会秩序，从而需要军队的协助。军队在这种情况下执行的任务与戒严是有区别的：戒严状态下往往需要采取一些平常不得实施的特殊措施，如限制集会、游行、示威等聚众活动，禁止罢工、罢市、罢课，实施新闻管制，实行通讯、邮政、电信管制，实行出境入境管制等；而军队参与维护社会秩序并不需要采取这些措施，只是由军队暂时扮演警察的角色，采取一般的治安管理手段以强化社会秩序而已。例如，2009年乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧事件发生之后，军队就曾短暂扮演过这样的角色。当然，这种做法在我国目前还缺乏明确的法律依据，需要尽快在立法上加以完善。

也有研究者担忧，军队过多地承担非军事任务特别是应急救援任务将影响其训练备战，削弱国防能力，因此需要建立专门的、非军事化的应急救援部队。[35]这种看法是有失偏颇的。首先，世界上大多数国家、尤其是灾害大国的军队都同时承担着应战、应急的双重职能，都承担着重大灾害的应急救援任务，一些技术性较强的兵种承担的应急救援任务更重。实际上，在艰苦环境下实施重大灾害的应急救援对于军队的战斗能力和战斗意志是一种极好的检验，非但不会削弱军队的战斗能力，反而有助于其能力的保持和提升。某些国家将部分承担重要公共应急职能的队伍从军队中独立出来，如美国的海岸警卫队，并不是担心影响军队的战斗力，而是为了便于与其他行政机关协作，同时在外交上留下足够的回旋余地。其次，大多数国家的政府财力都无法负担单独组建一支非军事化而又足够强大的应急救援部队，而民用的应急救援队伍又难以完全胜任重大突发事件应对的需要，将军队作为应急救援突击力量的需求是强烈且持续存在的。因此，在现阶段，我国军队在公共突发事件应对中的角色就应当被定位为一支常备但不常用的应急救援突击力量。

（二）由此产生的问题

军队和政府在突发事件应对中的关系同样存在问题。我国的军队是执政党在革命战争中建立、发展起来的，以1927年的南昌起义为建军标志，在时间上远早于1949年国家政权的建立。在长期的革命战争中，军队完全接受党的领导、服从党的指挥。即使在抗日战争即第二次国共合作时期，共产党的军队经过改编在名义上隶属国民政府，但实质上并不受后者的领导和指挥。建国之后，中国共产党由革命党转变为了执政党，而军队并未随之国家化，军队国家化的主张恰恰为执政党所坚决反对和批评。因此，中国人民解放军及其他武装力量在建国之后是具有双重属性的，一方面仍然是执政党所直接掌握、领导的武装，另一方面又是保证国家安全的国防力量，必须为国家安全利益服务。最高军事机关的体制架构也印证了军队的上述性质，执政党的中央军事委员会和国家的中央军事委员会实行“一个机构、两副牌子”。而在根本上，军队接受执政党的绝对领导。在“党指挥枪”的原则下，军队和政府的关系就显得比较特殊，两者形成互不统属的平行系统，其关系主要表现为互相支持和相互协作，这种关系通常被概括为“拥军爱民”。从军队的角度来看，政府系统及其治下之地一律被称为“地方”，即使是中央政府也属于这个范畴，因此，军队和政府的关系有时候也被称为“军地关系”。不仅如此，在地方层面，地方党组织与军队的关系也与此类似。在革命战争年代和建国后的一段时期，由于形势所需，党的地方组织对军队曾有一定的领导权。但在目前，党的地方组织也已经无权干涉军队事务。

在重大突发事件应对中，政府和军队这种互不统属、各司其职的关系就变得不甚适应。对于大多数常规突发事件的应对来说，政府动用其掌握的救援队伍可能足以胜任救援任务，在必要时还可以调动民兵增强救援力量。但是，在某些重大的突发事件应对中，政府的救援力量无论在数量上还是能力上都严重不足，需要军队的援助。由军队担当应急救援主力军被认为“既是中国政治制度的优势之一，也是中国灾害应急管理体制的重要特点”。[36]但是，军队和政府之间并不存在制度化的联合指挥机制，在平时的公共应急管理事务中也缺少合作经验，只能依靠临时性的协同机制来个案式地解决问题，这种机制又较为繁琐，很可能导致应急救援的低效率和效果的反复。[37]2005年，国务院和中央军委颁布的《军队参加抢险救灾条例》对军队参加抢险救灾的主要任务、与地方政府的协调关系、动用军队的权限和程序、军地联合指挥、平时救灾准备和经费物资保障等问题做出了规定。但从根本上看，这一框架下对具体应急救援活动的指挥仍然是军地各成系统、互不统属的，并没有在根本上解决上述问题。一个典型的例子是，在2008年的汶川地震中，通过总结地震救援初期应急指挥秩序混乱的教训，在震后第4天确立了军地合署办公机制，较好地整合了解放军、武警、公安消防、地方救援四个方面的力量。但在2010年玉树地震应急救援的初期，这一问题却又重新出现。[38]有学者将其归咎于应急指挥组织标准的缺失，[39]而在我们看来，其深层原因在于军地联合应对突发事件缺乏常态化的、稳定的体制架构。因此，在军队参与应急救援的情况下——这在重大突发事件应对中已经十分常见——如何解决军队与政府（有时候还包括地方党组织）之间的协同关系，仍然没有获得满意的答案。