二、执政党在突发事件应对中的角色及问题

（一）执政党在突发事件应对中的角色

在我国，中国共产党作为执政党参与国家事务的方式是全面的。首先，执政党的干部通过法律程序进入各级国家机关，通过国家机关管理国家事务，行使公共权力，贯彻执政党的方针政策。其次，执政党直接领导国家的重大决策行为，将执政党的方针政策转化为国家宪法、法律、法规等并加以实施。再次，执政党通过政治协商机制与其他政党、团体和政治人物进行互动，整合其他政治力量的意见，再通过法律程序上升为国家意志。除此以外，执政党在实践中还直接行使一部分重要的公权力，对特定领域直接实施管理，如宣传舆论工作、纪检监察工作、保密工作、青年工作，等等。在这些领域，当需要对党外事务进行管理时，执政党的有关机构通常采取和政府部门合署办公或者“一个机构、两副牌子”的方式，以国家机关的名义对外做出具有法律效果的行为。但在应对突发事件的情况下，执政党机关有时会突破常规，直接走向前台。具体来说，执政党机关在突发事件应对中可能扮演的角色主要包括：

第一，主持重大公共突发事件的紧急决策。按照《突发事件应对法》的规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作”。“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作”。[7]也就是说，突发事件的应对由政府领导，以政府主要负责人为核心设立应急指挥机构负责决策、指挥。但这仅仅是常规突发事件中紧急决策的状态，在非常规突发事件中，许多紧急决策行为都是由相应层级的党委做出，或者由党委和政府共同做出的。[8]只不过作为这些决策结果的文本并没有以党委的名义发布，而是使用了政府的名义而已。但是，执政党机关对这种决策行为并不隐讳，而是通过媒体予以公开。在重大突发事件发生后，媒体通常会报道执政党的各级机关及其负责人领导或参与紧急决策的活动，如就事件处置发表的讲话、批示、意见等。

第二，在个别公共突发事件中直接实施应急指挥，领导危机应对工作。公共突发事件的应急指挥机构以政府的人员为主体构成，一般由政府的主要负责人或副职负责人担任指挥长，实际指挥应急处置。相应地，党委负责人只领导决策过程但不直接实施指挥，这种做法被称为“党委决策、政府负责”，也有学者称其为“党委和政府共同负责”。[9]这种巧妙的处理，对于弥合实践操作层面与法律规范层面之间的紧张关系显然是有利的。但有时候，这种“默契”也会被打破，执政党机关在个别情况下会直接领导突发事件应对工作，其负责人也会出现在应急指挥的一线，这种做法在地方党政机关因突发事件而承受巨大压力的情况下时有发生。例如，在2013年芦山地震中，四川省组成的抗震救灾前方指挥部就由省委书记王东明担任指挥长，而省长魏宏则担任副指挥长。[10]在2013年5月14日召开的中共四川省第十届委员会第三次全体会议上，更通过了《中共四川省委关于推进芦山地震灾区科学重建跨越发展，加快建设幸福美丽新家园的决定》，该《决定》对灾区恢复重建的总体要求、灾区恢复重建的重点任务、灾区恢复重建的支撑保障等三个方面做出了十五项具体规定。再如，在2013年青岛市经济技术开发区发生的“11·22”特大爆炸事件中，在第一时间赶到事故现场实施应急指挥的是山东省委常委、青岛市委书记李群，而不是青岛市市长张新起。

第三，在公共突发事件应对中进行宣传和动员，这是执政党机关在突发事件应对中所承担的一项传统职能。一方面，信息公开是突发事件应对中的一项重要原则。《突发事件应对法》第53条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”但在突发事件应对中，信息公开的目标比一般情况要复杂得多，其意义不仅仅在于公布真相、澄清真伪，还有引导舆论、鼓舞信心等作用。因此，突发事件应对中的政府信息公开与执政党的舆论宣传工作密不可分，高度融合，需要考虑权衡的因素十分复杂，各级党委的宣传部门通常会直接介入。另一方面，在重大突发事件的应对中，公共部门自身的应急资源有时难以满足克服危机的需要，需要实施社会动员以增强整体的危机应对能力，这些工作主要也是由执政党的机构来完成的。首先，新闻媒体是实施社会动员、号召社会力量参与危机应对的最有效平台，而这个平台和舆论宣传一样，都由各级党委的宣传部门所把握。其次，遍布城乡的基层群众组织也是实施应急动员的一个重要依托，而这些组织与执政党的基层组织（党委、总支、支部）是高度融合、几乎难分彼此的。可以说，执政党的基层组织及其领导下的共青团、妇联、工会等组织构成了一个有中国特色的行动组织网络。在中国公民社会不发达的背景下，这个组织网络在重特大公共危机的救援行动中起到了连接社会各阶层、各民间团体、城乡社区、家庭和民众纽带作用。[11]再次，在某些情况下，执政党的高层机关还可能以自己的名义直接向社会实施动员，号召国家机关、企事业单位、人民团体、社会团体和个人参与危机应对。总的来说，执政党的应急动员能力比政府的动员能力要强大得多，在实践中，应急动员也更多地倚重党委系统而不是政府系统。可以说，动员能力最大化本来就是中国共产党组织体系设计中的一项重要原则，动员能力就是其执政能力的一个重要部分。[12]“在政治学有关基本理论中，认为我党这种类型的政党的突出特征是具有专事组织动员工作的基层组织——党委及支部。我们党以社会动员为基本功能而建构了自己独特的组织形式。”[13]

第四，对参与突发事件应对的志愿者进行协调管理。无论是在公共部门的动员下还是自主参与突发事件应对的民间力量中，都有大量的志愿者组织和个人。对这些组织和个人参与的突发事件应对活动，政府不可避免地需要实施一定的管理，否则难以保证危机应对活动的有序化。在政府系统中，与这一事务关系最密切的是民政部门。但是，民政部门通常只对登记注册的志愿者组织实施管理，管理的重点是监管这些组织活动的合法性，同时对其合法权益给予保障，而不是直接组织、协调志愿者服务。但在突发事件应对过程中，很多志愿者组织并未经过登记注册，有些甚至是在事件发生后临时形成的，还有许多是没有参与任何组织的个体志愿者。更加重要的是，突发事件应对中的志愿者管理主要是规范、引导其有序参与应对活动，实现与政府的有效协同，而不是对这些组织进行合法性监管。加上多数地方政府的民政部门缺乏与志愿者组织协作的经验，因此，在实践中更多地扮演这种角色的是执政党的青年组织即共青团。一方面，组织开展志愿服务本来就是共青团的一项重要职能和日常工作，也积累了较为丰富的经验；另一方面，参与突发事件应对的志愿者多数是青年，由共青团组织扮演协调者的角色也更为适宜。

第五，对突发事件应对过程中违法或失职的官员进行问责。严厉的问责制在突发事件应对中有着特殊的意义。首先，公共危机的产生或扩大可能与某些公共部门或其官员的违法、失职行为有关，此时，只有迅速问责才能回应政治压力，为后续的危机处置清除障碍。其次，突发事件的应对往往要求公共部门及其官员在极短时间内完成繁重任务，工作强度与平常状态不可同日而语。如果没有相对严厉的问责机制作为保障，就难以向这些组织和官员传导足够的压力，也就无法保证决策意志的顺利实施。再次，突发事件应对的成败影响重大，公共部门及其官员肩负重要责任，需要通过更加严厉的问责制来强化危机应对效率。甚至有学者认为，问责制的推行本身就是防范公共危机的一种有效手段。[14]由于大多数国家机关的官员是执政党的党员，因此，对官员的问责机制是通过党的纪律检查部门、政府的监察部门和司法机关共同完成的。其中，党的纪检部门发挥主导作用。突发事件应对中对官员的问责比平常更为雷厉风行，而执政党纪检部门的主导作用也发挥得更加淋漓尽致，在近年来多次重大突发事件的应对过程中，往往伴随着高级官员引咎辞职和普通官员被就地免职一类的标志性事件，曾经的山西省省长孟学农、卫生部长张文康、国家环保总局局长解振华、国家质监总局局长李长江、中石油总经理马富才等人的去职，无不与此有关。在汶川地震中，甚至出现了多次就地免职的情形。[15]有学者收集了1979—2012年的86起重大官员问责事件，其中属于重大事故问责就有52起，占60.47%。[16]另有学者统计了2003—2009年《人民日报》和《中国青年报》上报道的101个等级问责事件，其中属于公共突发事件的有79件，占78.2%，仅事故灾难一类就有60件，占59.4%。[17]

（二）由此产生的问题

执政党在重大突发事件应对中的领导地位是毋庸置疑的，有学者甚至断言我国公共应急体制的最大优势就在于“有中国共产党的坚强领导，能够在党和政府的统一领导下，整合党、政、军及社会各界力量，共同应对突发性事件。”[18]通过上文分析可以发现，执政党在突发事件应对中的角色十分活跃，除了主持必要的宏观政治决策，还常常参与微观的应急指挥乃至对特定事项的处理。在某些重大突发事件中，执政党机关甚至直接扮演应急管理“第一责任人”的角色。这些做法存在着很多显而易见的问题，至少包括：

第一，执政党机关在公共突发事件应对中实施具体管理活动缺乏法律依据。我国公共应急领域的法律无一例外地规定，突发事件应对的负责者是各级政府及其部门。其他任何参与突发事件应对的主体，包括企事业单位、民间组织和个人，甚至军队都没有被确定为应对工作的负责者，也没有被赋予相应的权力，尽管这些主体在一定条件下也对突发事件负有应对义务。而在我国的法律体系中，除了宪法序言之外，并没有对执政党的各级机关及其工作人员做出规定，更未赋予其直接参与公共事务管理的权力、义务和职责，这使得执政党的各级机关及其负责人在突发事件应对中的许多活动缺乏基本的法律依据，尽管所有人都承认，执政党在我国的政治生活中扮演着至关重要的领导角色。“当代中国的基本特征之一是中国共产党拥有合法的创制性地位，在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导者角色。”[19]但是，治理国家的公共权力必须通过国家机关来行使，这是最基本的宪法逻辑，无论政治决策的过程和结果如何，这样的原则都不应当被打破。换言之，党的领导要通过执政来实现，其含义是“党不作为游离于国家制度外的领导力量，而作为国家制度内的领导力量，即作为执政党来运作国家制度，领导国家生活。”[20]除非遭受极其严重的社会危机使得国家机器完全瘫痪而无法履行职能，才有必要由某一政治组织暂时代行国家权力，否则直接“以党代政”的做法显然缺乏法律依据。但是，历数建国以来的历次重大突发事件，即使是唐山大地震、汶川大地震这样的极端重大灾害，至多也只在一个县域、市域范围内造成了国家机器的短时间瘫痪，还远远没有达到需要为整个国家机器的运行设计系统性替代方案的严重程度。而事实上，在绝大多数执政党机关直接介入突发事件应对具体事务的案例中，都与这样的极端情形无关。

第二，执政党机关介入突发事件应对的具体事务打乱了公共应急体系的制度设计。我国的公共应急体系在整体架构上，是以行政机关作为突发事件应对的第一责任主体，按照行政法的一般原理，结合突发事件应对的特殊情景建立起相对完整、自洽的制度体系。立法者在建构这一制度体系时，从来没有也不可能假设执政党机关直接行使应急管理职能的情形。而执政党机关在实践中对危机应对的具体介入打破了法律预设的这种框架，导致了一系列棘手的法律问题。首先，由于法律并未对执政党机关直接行使公权力做出任何预设，在执政党机关直接对突发事件采取具体应对措施的情况下，公权力的行使便陷入了无法可依的状态；其次，由于执政党机关直接行使公权力缺乏法律依据，导致其做出的具体管理行为在法律效果上无法得到确定；再次，在行政机关行使公共应急职能的情况下，对于其实施的违法行为，公民、法人或其他组织可以通过行政诉讼、行政复议、国家赔偿等渠道寻求法律救济，而在执政党机关行使这些权力的情况下，上述的救济手段将无法使用，实际上，也没有其他的任何救济渠道可供使用。

第三，执政党机关直接履行公共突发事件应对职能加大了其自身的责任和风险。权力的行使与风险和责任总是相互伴随的，应急管理是在特殊背景下实施的公共管理活动，其决策过程在决策信息、决策时间、决策主体、决策程序等条件上都受到极大的限制，极易产生误判；[21]具体的执行过程则存在着时间紧迫、资源有限、事态多变等不利因素，发生违法、不当或失误的概率远高于平时。因此，政府在公共应急管理过程中承受着比平时高得多的风险和压力。如果执政党机关直接介入公共应急管理的具体过程，这种风险和压力就会马上转移到其身上。尽管对执政党机关介入公共管理的行为目前缺少法律规范，也尚无法律上的责任追究机制，但一旦发生了决策失误或不当行为，将不可避免地在政治上产生严重消极后果，执政党的威信与形象将受到影响。

（三）解决问题的思路

要解决上述问题，需要对执政党在公共突发事件应对中的角色重新加以定位，其基本思路是：执政党机关退出对公共突发事件应对中具体事务的管理，保持一个相对超脱的身份，只通过政治过程对突发事件应对活动加以掌握、施加影响。具体来说，需要处理好这样几对关系：

第一，政治与行政的关系。大多数突发事件的应对并不涉及政治过程，政府只需要依照法律规定加以应对即可。而对于少数重大的突发事件，由于其发生背景和事态发展较为复杂，在立法过程中难以做出充分假设和考量，有可能并非政府直接执行法律所能应对，此时，在应急决策过程中就可能需要加入政治判断。在这种情况下，发挥执政党机关在决策中的领导作用是有必要的。但是，决策做出之后的执行就是一个纯粹的行政过程，应当由政府负责，执政党机关的直接介入是不合适的。如果“将本应贯穿于国家权力中的党的权力过于外化，将政党本应起‘粘合’各国家机构的作用发挥到‘代替’各国家机关行事的地步，政党就远远超出了它的活动地盘而极大地侵蚀到国家权力的领域。”[22]例如，2008年汶川地震发生后，国务院抗震救灾总指挥部在地震发生当日是由中共中央政治局常务委员会会议决定成立的。但在总指挥部成立之后，整个抗震救灾的指挥职责就应当由其具体承担，此时若继续由执政党机关实施应急指挥就是不恰当的。

第二，抽象与具体的关系。执政党机关不直接介入危机管理的行政过程，并不意味着在整个事件应对工作中应当完全消失。事实上，执政党机关仍然拥有着政府系统所不具备的宣传和动员能力，而这一点对于危机应对有着重要意义。执政党作为国家政治生活领导者所作出政治承诺、政治领导与政治支持是全面整合危机应对能力的首要因素。[23]但是，这并不意味着执政党机关应当直接替代政府负责具体的信息公开和社会动员工作，更不意味着其官员应当直接充当突发事件应对的“新闻发言人”。“政党在它应该起作用的地方发挥功能，而不是取代政治体系的其他主体，或者充当政治权力本身。”[24]正确的做法是，执政党机关通过公开发表其对危机事态的看法和危机应对的主张，凭借其巨大的政治影响力对其代表的社会各阶层加以感召、鼓舞、动员。至于如何具体转化、实现这种宣传和动员的社会效果，仍然应当交给政府去完成。

第三，直接与间接的关系。在我国现有的政治框架下，“党委决策、政府负责”作为界定党、政角色分工的一个基本方针是有其合理性的，是较为规范的党政关系，也是一种富于政治智慧的安排，实际上为执政党机关在具体事务的管理上提供了一个风险和责任的缓冲地带。“不规范的党政关系，……从表面上看强化了党的力量，实际上使‘党’和‘政’之间在职能和载体上混乱不清，使各政治要素之间的关系在实际运作过程中发生紊乱，使党的组织处于矛盾的焦点，使整个政治体制绷得太紧，缺乏必要的弹性。”[25]因此，在突发事件应对过程中，尽管执政党机关和政府的互动将变得比平常更加紧密，但两者角色的相对分离仍然有必要。执政党机关避免过多地直接介入突发事件应对中的具体事务，而是相对超脱地扮演一个领导者、督促者的角色，可以增加政治上的弹性，既有利于消减公共危机本身及其应对过程中的失败行为对执政党形象和权威的消极影响，也为及时纠正行政机关的违法或不当行为留下必要余地，有利于减少纠错成本。