一、引　言

能力最大化是突发事件应对——特别是非常规突发事件应对的一项基本原则，因此，在最宏观的层面上构建一个理想的公共应急组织体系，其目标是解决好政府、市场和社会三者应急能力的整合。但是，在政府有效吸纳市场和社会资源之前，首先必须完成公共部门自身的能力整合。这一点对大多数西方国家来说，通常不是一个难题。一方面，西方国家依其宪政架构，执政党并不直接行使公权力，而是通过选举使该政党的人员进入国家机器当中，以国家机关（包括政府）的名义行使公权力，即所谓“间接执政”。另一方面，西方国家实行军队国家化，军队作为国防力量由政府领导，国家元首或政府首脑同时是军队的最高指挥官。因此，在这些国家的公共应急管理体系中，通常不需要考虑政府与执政党、军队之间的协调关系，因为政党并不直接掌握公共应急资源，而军队的资源则可以由政府调动。那么，在这些国家，突发事件应对中公共部门之间的能力整合就不成其为一个难题。[1]如果说有问题，主要是军队深度参与危机应对可能干涉公民权利的问题，[2]或是联邦制国家中联邦政府与州、地方政府之间的纵向整合问题，[3]而主要不表现为政府、执政党和军队之间的横向整合问题。

而在我国，执政党、政府和军队三者在突发事件应对中的关系却是一个必须解决的问题。当然，对于大多数常规突发事件的应对来说，这个问题并不突出，因为政府自身的应急能力通常足以应对这些事件。但在某些重大突发事件当中，政府掌握的应急资源可能不堪应付，需要执政党调动资源、军队参加救援，并由此构建起新的应急组织体系。应急组织体系在公共部门内部的这种扩张，本质上是基于突发事件的“情景差距”而出现的一种规范的组织适应过程。[4]“这样的问题在应对诸如南方大雪灾、汶川大地震等巨灾事件时常常凸显出来。仅凭政府——即使是中央政府所掌握的力量，是无法应对此类巨灾的。事实也已经表明，正是借助于执政党广泛而强大的资源动员能力，加上武装力量的大力支持，才推动了这些巨灾事件的成功应对。”[5]但是，由于执政党并非直接行使国家公权力的法定主体，加上军队系统和政府系统处于平行关系，重大突发事件应对中党、政、军三者的关系协调与能力整合问题就显得颇为特殊。[6]