政府承担侵权赔偿责任是法治国家的要求

1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，自1995年1月1日起该法正式施行。在该法实施一周年之际，本刊记者就该法制定和实施中的有关问题，采访了多年来从事行政法和国家赔偿法教学、研究，并曾参与该法试拟稿起草的姜明安教授。

记者：《国家赔偿法》已经出台一年半，实施也已一周年了，您对该法制定、实施的意义有什么看法？

姜明安：《国家赔偿法》是我国制定的一部非常重要的法律，它与五年前出台的《行政诉讼法》以及准备要制定的《监督法》、《行政监察法》、《行政复议法》和即将出台的《行政程序法》一道，将创建我国国家权力的监督法律规范体系和人权保障法律体系。《国家赔偿法》和相应法律、法规的制定、出台，对于促进我国社会主义民主、法治，保护公民的合法权益，特别是保护公民的人身权、财产权，以及使广大国民，特别是国家公职人员逐步形成和增强权利、义务及法律责任意识，正在起着和将继续起着其他非法律机制无法起到的极为重要的作用。

记者：《国家赔偿法》是保护公民权利的重要法律，我国《宪法》(包括1954年《宪法》、1978年《宪法》、1982年《宪法》)早就对国家机关和国家工作人员的侵权赔偿作出了原则性的规定，但是从中华人民共和国成立到1994年，在四十多年的长时间里我国一直没有制定国家赔偿法，建立规范化的国家赔偿制度，这是什么原因？

姜明安：国家赔偿制度是与现代民主和现代人权观念相联系的。西方国家在其早期是不承认国家侵权责任的。在君主立宪制国家，“国王不能为非”(国王不会做错事)的理论一直阻碍着国家赔偿法、规范化的国家赔偿制度的建立。在资产阶级共和制国家，“主权豁免”原则长期以来使国家不能成为侵权赔偿的责任主体。直到20世纪中叶，由于资本主义社会经济的发展和与之相适应的现代民主、人权观念的兴起，“国王不能为非”的理论受到质疑，“主权豁免”的原则受到限制，国家赔偿制度在西方国家才逐步建立起来。美国《联邦侵权赔偿法》制定于1946年，英国《王权诉讼法》制定于1947年。法、德等国的国家赔偿制度虽然可追溯到19世纪，但真正制定国家赔偿制度则也是20世纪中叶以后的事情。

我国的情况不同，我国是社会主义国家，没有“国王不能为非”的理论屏障，也没有不可逾越的“主权豁免”原则的障碍，但是新中国成立几十年为什么没有制定国家赔偿法呢？这有三方面的原因：第一，长期以来，重“人治”轻“法治”的思想作怪。认为没有必要立法，工作出差错了，造成了个人生命、人身损害，平反、落实政策就是；损坏了东西就赔，这是红军时代就坚持的做法，没有必要再搞一套法律规范。第二，“左”的思想的影响，认为人民政府是为人民服务的，不会侵害人民的利益，违法侵权是具体国家机关或国家工作人员个人所为，因此不应以国家或政府作为侵权赔偿主体。第三，在计划经济体制下，企业和其他经济组织基本上都是国营或集体的，它们的财产都是国家财产或集体财产，公民个人财产很少，不仅没有生产资料，生活资料也很少。而且根据当时的政策，对公民个人有限的财产，国家或集体还可以以各种方式收为公用。因此，在当时的情况下，公民、法人和其他组织要求保护其财产权，对国家侵权要求赔偿的呼声很小，甚至于无，从而也就一直没有形成建立国家赔偿制度的迫切社会需要和制定国家赔偿法的立法压力。

十一届三中全会以后，“左”的思想和路线逐步转变，国家逐步从“人治”走向“法治”。特别是经济体制逐步向市场经济转变，企业和各种经济组织有了经营自主权，公民个人的财产不断增加。与之相适应，企业和个人的权利意识越来越增强，要求国家保护其人身权、财产权，要求国家对其侵权行为承担赔偿责任的呼声越来越高。正是在这种情况下，我国立法机关决定起草国家赔偿法，委托行政立法研究组进行立法研究，赴国外考察、国内调查，并在此基础上草拟出试拟稿，最后交立法机关正式起草，1994年5月12日由全国人大常委会通过和由国家主席公布。

记者：《国家赔偿法》已实施一年了，从实施的情况看，您认为该法的实际效果和作用怎样？

姜明安：据我了解的情况，《国家赔偿法》实施一年来，其效果和作用是很大的、多方面的，主要表现在以下五个方面：

1.对公民人身权、财产权提供了进一步的保障。就人身权来说，过去公民被错误收容审查、劳动教养或错拘、错捕、错判，很难获得纠正，更难获得赔偿。现在属行政行为错误导致的，可通过《国家赔偿法》规定的专门程序请求赔偿。就财产权来说，现在公民被违法罚款、吊销证照或其财产被违法查封、扣押、强制执行等，均可依法请求国家赔偿，从而使我国宪法规定的公民请求国家赔偿权真正得到落实，同时使行政诉讼法的公民合法权益的立法目的得到了全面的实现。如果只有“民告官”制度而没有国家赔偿制度，公民被侵犯的权益仍然不能最终获得救济。

2.保护了市场主体的合法权益，促进了市场经济体制的形成和发展。市场经济要求限制政府机关的权力，保护市场主体的经营自主权和财产权，但是有些行政机关受某种利益的驱动，往往滥用职权，干预企业的经营自主权，侵犯企业的财产权，如某些公安机关插手经济纠纷、抓人逼债，扰乱了正常的市场经济秩序。《国家赔偿法》实施以来，法院受理和裁决行政机关侵犯企业经营自主权和违法插手经济纠纷的赔偿案件，保护了市场主体的合法权益，同时也保护了市场主体发展经济的积极性，促进了市场经济环境的形成。

3.推动了政府和政府工作人员依法行政，促进我国行政管理进一步从人治走向法治。过去我们有些政府机关及其工作人员法制观念淡薄，办事只问有没有领导指示，有没有红头文件，而不问有没有法律规定，从而导致违法侵权。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》实施以后，违法侵权行为被人告到法院，不仅违法行为被撤销，还要对相应行为给被害人造成的损害予以赔偿，败诉和赔偿的教训促使政府机关及其工作人员学法和依法办事，改人治为法冶。有一案例：河南省内乡县赵店乡政府根据县政府有关计生违法行为负“联责”规定的红头文件，对沟西村43户村民因其中一户村民超生而进行连带处罚，并扣押了所有43户村民的财产。43户村民对乡政府的株连行为不服，提起诉讼。内乡县法院顶住压力依法审理了此案，判决撤销了乡政府对受株连村民的处罚，并责成被告返还非法扣押的财产。判决后县政府也下文取消了其下发的计划生育的五户“联责”的规定。此案使县、乡两级政府均受到“依法行政”的教育。

4.消除或缓解了某些可能激化的社会矛盾，保障了社会安定。近些年来，有些地方“三乱”(乱罚款、乱收费、乱摊派)现象屡禁不止，激起了人民群众的严重不满，有些地方农民负担居高不下，农民怨气越来越大。这些违法行政行为在一定地区一定时期，甚至导致了群众“闹事”。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》实施以来，法院审理了一大批这类案件，对相应政府行为该撤销的撤了，该责令赔偿的责令赔了，从而消除或缓解了社会矛盾，保障了改革开放所需要的稳定社会环境。

5.促进了国民观念的转变，增强了政府机关及其工作人员的公民权利意识。《国家赔偿法》实施以来，许多政府机关及其工作人员通过学法，或通过败诉、赔偿的教训进一步认识到：公民的权利高于政府的权力，公民的权利必须得到尊重。在一个法治国家里，政府必须依法办事，政府侵权同样要承担法律责任，从而大大转变了过去的特权思想和纠正了某些政府工作人员故意侵犯公民人身权、财产权的恶劣做法。

记者：《国家赔偿法》实施一年来，确实取得了不小的成绩，在社会生活的很多领域发挥了重要的作用。但是据我了解的情况，该法在实施中也存在着一些问题，您认为当前的主要问题是什么，原因何在？

姜明安：《国家赔偿法》目前实施中存在的主要问题可以概括为下述三个方面：

1.部分地方、部分国家机关的领导人对实施该法尚未予以足够的重视，甚至存在一些错误的认识。例如，有些领导认为，当前中心任务是发展经济，搞建设钱都不够用，哪有钱去赔偿？有些领导认为，政府败诉，赔偿有损政府威信，不利于政府管理，不利于打击坏人坏事，甚至可能助长坏人的气焰。领导人存在这样的认识，自然不会去积极采取措施，保障和促进《国家赔偿法》的实施。

2.报纸、杂志、广播、电视等舆论工具对该法的宣传还不够深入、广泛。有些老百姓至今还不知道《国家赔偿法》，不知道自己合法权益被政府侵犯可以请求赔偿；有些老百姓虽然知道请求赔偿的权利，但不知道怎么实现这一权利，不知道请求国家赔偿的程序、方法；还有一些老百姓则是不敢告政府，明知合法权益被政府机关违法侵害了，却不敢要求政府赔偿。所有这些问题，都与我们的法制宣传不深入、不广泛有关。我们的有关部门、舆论机构如果像宣传有关经济的法律一样宣传《国家赔偿法》，该法的实施情况就肯定会比现在要好些。

3.有关配套的法规和司法解释未及时出台，致使对该法理解的歧义得不到澄清，从而影响了该法的准确、统一实施。例如，该法第2条规定国家承担赔偿责任的基本条件是国家机关和国家机关工作人员实施了违法行使职权的行为。何谓“违法行使职权”，目前有各种不同解释，有的从行为根据解释，有的从行为本身解释，有的从行为结果解释。不同解释导致的赔偿范围是大为不同的，如海关人员检查出入境旅客的行李，不小心损坏了旅客的有关物品，从行为根据和行为本身解释均是合法行为，可以不赔；但从行为结果解释就是违法行为，应予赔偿。像这样的不同理解还有不少，如什么是“其他违法行为”，包不包括“不作为”，包不包括“行政处分行为”？什么是“与行使职权无关的个人行为”，职权行为与个人行为如何界定？“受害人”包括哪些范围，间接受害人可否请求赔偿？等等。这些都需要制定国家赔偿法实施细则，或通过最高法院司法解释予以统一解释。

记者：对于上述这些问题您认为应采取哪些措施予以解决？在新的一年里，如何进一步贯彻实施《国家赔偿法》？

姜明安：问题明确了，解决问题的办法、措施也就比较容易找到了。当然，找到解决问题的办法、措施与真正实现这些办法、措施，真正解决问题是两回事，后者要艰巨、困难得多。我认为，为了更好地贯彻实施《国家赔偿法》，有必要首先做好下面几项工作：第一，进一步加强《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的宣传，提高广大公民特别是领导干部对这两个重要法律的认识；第二，进一步健全、完善国家赔偿机构，加强对相应人员的培训，使之尽快掌握正确和熟练处理各类赔偿案件所需要的法律知识和技术；第三，尽快制定国家赔偿法实施细则和加强对国家赔偿的司法解释，统一各地、各部门对该法有关规定的不同理解；第四，在各级财政预算中切实落实国家赔偿经费，保证赔偿义务机关的赔偿决定或法院的赔偿判决能真正兑现；第五，加强学术界对国家赔偿法的理论研究，从理论和实践的结合上探讨和解答《国家赔偿法》实施过程中出现的各种问题并提出加强和完善相应立法的建议。

国家赔偿制度和行政诉讼制度是与现代民主和人权紧密相连的法律制度。在我们这样一个有着两千多年封建专制传统的国度里建立和实施这一制度，自然会有很多困难、很多障碍。但是，只要我们真正予以重视，坚持不懈，扎扎实实地做好各项工作，经过若干年时间的努力，一定能使这一制度在我国稳固地建立起来并使之很好地发挥其应有的功能、作用。

(原载于《中国公务员》1996年第2期)