民告官难，难在何处

1994年最高人民法院院长任建新在八届全国人大二次会议上所作的工作报告指出：“1993年人民法院全年共受理一审行政案件29 711件，审结27 958件。其中维持行政机关决定的占23.56%，撤销和变更行政机关决定的占20.39%，撤诉的占41.31%，作其他处理的占14.74%。”

从上述报告提供的数据我们可以推断出，行政诉讼案件原告胜诉的只有21%左右，而撤诉的比率高达41%，这里面反映出一个潜在的事实：行政诉讼官司很难打。大凡撤诉一般不是自愿，或者是受到某种威胁，或者是受到某种利诱。行政诉讼法有一条原则是“不适用调解”，但实际上撤诉本身就是一种变相“调解”的结果。行政诉讼官司为什么难打、行政诉讼中为什么存在着如此之高的“调解”，相信读者会从记者对北京大学行政法教研室主任姜明安副教授的采访中得出仁智之见。

姜明安系北京大学法律系副教授、兼职律师、行政法教研室主任、中国行政法学研究会干事兼副秘书长，著有《行政法学》、《行政法概论》、《行政法与行政诉讼》、《行政诉讼法学》等书，参加了《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国家赔偿法》、《行政复议条例》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规初稿或试拟稿的草拟工作以及其他有关法律、法规的立法咨询及论证工作。

记者：《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日实行以来，实践中一直存在着行政诉讼官司难打的问题，这是什么原因造成的呢？

姜明安：原因可以归结为以下四个方面：

第一，原告不敢告。原告不敢向法院起诉行政机关的原因主要是怕打击报复。有句俗话说，行政官司对于原告来说是“一把赢、把把输”。行政管理相对人总是处于行政机关某方面管理之下的，比如原告诉税务机关、公安机关，即便原告赢了，那么行政机关如果要找理由“治”一下原告也是很容易的，因此原告对行政机关普遍具有一种恐惧心理。原告事实上处于一种矛盾的心理状态之中。一方面是期望打赢官司可以保护自己的正当权益；另一方面又怕打赢，害怕打赢官司以后行政机关会对他日后进行打击报复。

第二，原告不知道告。对于普通公民来说，很多人不清楚能就哪些事情到法院控告行政机关。对广大农村而言，许多人甚至根本不知道可以告政府。对许多领导干部来说，经过系统法律训练的人毕竟是少数，因此他们有的也不知道哪些事可以提起诉讼、哪些事不可以提起诉讼。行政法中有关国家行为与非国家行为、内部行政行为与外部行政行为等等的规定，许多人不甚清楚，因此他们一旦受到行政机关的侵害，也不知道去法院解决。

第三，原告不愿意告。原告不愿意告除了怕打击报复以外，还有怕麻烦的原因。要打官司总要花钱、请律师、跑来跑去。这对于有几千年容忍偏安的中国人来说实在是一种“麻烦”。就连我们这样的知识分子也有这种心态，有时明知行政机关行为违法，侵害了自己合法权益，但也懒得去告，能忍则忍。当然，这种“息事宁人”的心态与传统文化意识有关，那就是错误地认为打官司总不是一件好事情。

第四，原告不会告。原告知道去告行政机关，也想去告，但可能不知道怎么去告。原告由于不知道某种具体行政行为是合法的还是违法的，也不知道区分这种具体行政行为合法与违法的界线，因此在他们认为自己行为有某种错误、有某种违法因素时，即使行政机关行为严重违法也不敢去法院告行政机关。原告不知道自己行为违法并不影响他告行政机关，因为行政机关不能以违法行政行为来制裁原告的违法行为。例如，原告在不该吸烟的地方吸了烟，行为违法了，被告可依法对之处罚，但被告处罚超过法定罚种、法定幅度，违反法定程序，或对原告实施了殴打等暴力行为，原告完全可以告被告，并可以胜诉。行政诉讼审查的对象是行政机关的具体行政行为的合法性，而不是审查原告行为的合法性。行政诉讼的核心是由人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性作出评价，知道这一点的原告很少。

记者：行政诉讼难以进行固然有原告的原因，因为原告的起诉是行政诉讼法律关系发生的前提，但作为行政诉讼法律关系主体之一的被告——行政机关的表现也是直接影响行政诉讼进行的重要因素。

姜明安：是这样的。目前行政机关对行政诉讼的消极表现主要有以下四个方面：

第一，作为被告不应诉。在人民法院向行政机关送达起诉状之后，有些行政机关根本不予理睬。从法律上讲，被告不应诉并不影响人民法院审理，但实践中，人民法院在行政机关不应诉的情况下不敢轻易审理。这方面原因非常复杂。

第二，作为被告应诉不出庭。行政诉讼解决的是具体行政行为的合法性问题，在行政案件审理中，作为被告的行政机关不出庭，往往使审判难以进行下去。这种情况，在地方法院审判中是常见的。

以上是行政机关两种消极的干扰方法，有时还采用以下两种积极的方法干扰行政诉讼。

第三，被告阻止原告起诉。其阻止方法一是威胁，二是利诱。为什么行政诉讼案件撤诉比例高达41%，这在很大程度上是作为被告的行政机关威胁或利诱的结果。

第四，行政机关打击报复。某些行政机关在威胁、利诱不起作用的情况下，就对原告进行打击报复。打击报复一方面使行政机关出了一口气，另一方面又可以起到杀一儆百的效果，让其他人知道与行政机关“作对”是没有好下场的。

记者：您以上所说行政机关的表现无非表明行政机关不愿意当被告。行政诉讼法不仅仅是保护行政相对人的合法权益，同时也保障合法行政行为切实有效的实施，难道行政机关不知道吗？

姜明安：这里面原因很复杂，其中主要有以下几种因素导致了某些行政机关对行政诉讼的对抗态度。

第一是认识问题。有的行政机关认为行政诉讼会影响行政机关的威信，一旦败诉，以后执法难以理直气壮，相对人会不服“管”。

第二是观念问题。在行政机关的领导当中，还有一种浓厚的封建主义意识，认为我这个当官的怎么随便能被老百姓告，有的领导仍然把当被告视为一种丑事。

第三是行政机关自身法律知识太少，它们对自己作出的具体行政行为是否合法，自己也糊涂。甚至有的行政机关的领导也不清楚。因此一旦接到起诉状，他们就心里打鼓，不知能不能打赢官司。更害怕一旦到法庭辩论，原告律师讲得头头是道，行政机关工作人员听不明白，不知如何答对，搞得自己丢面子。行政机关平时可以发指示，一到法庭后，记者一报道、律师一追问，行政机关简直没有办法应付。因此行政机关往往是威胁、利诱原告撤诉，试图把事情“私了”。

第四是行政机关干了坏事，自觉心虚。有些行政机关打着国家招牌，平时以权谋私，违法乱纪，它们也怕到法庭上把这些丑事捅出去。这些行政机关明知自己要败诉，一旦上法庭不仅丢丑、下了法庭以后还要受行政处分，严重的还可能要坐牢，于是他们千方百计地要把事情“压下来”。

记者：按我国宪法规定，人民法院在审判中“独立审判”，作为公正裁决人的人民法院及其法官，如果能做到铁面无私、刚正不阿、秉公办案，那么无疑会有助于消除以上原告、被告行为对行政诉讼的负面作用，保证行政诉讼制度的正常运转。但现行的司法体制使我国人民法院受到太多的牵制，要想“独立审判”很难。人民法院在行政诉讼中也很难发挥其应有的作用。

姜明安：的确，行政诉讼难也有法院方面的原因，主要有以下表现：

第一，对原告的起诉不受理。按照行政诉讼法的规定，如果法院不受理案件，需作出不受理的裁定，原告可以拿这个裁定向上级人民法院上诉。但现在有些法院既不作出裁定，又不受理案件，原告只能干等着。有些人民法院则利用普通百姓不懂行政诉讼法的状况，推脱说是当事人起诉的案子根本不能到法院告，不属法院受案范围，试图以此减少行政诉讼官司。

第二，法院受理后，动员原告撤诉。有的法院在受理行政案件后，如觉得相应案件行政机关有可能败诉时，就私下与行政机关打招呼，劝行政机关给当事人一点好处，法院即借此动员原告撤诉。

第三，原告如果不撤诉，坚持把官司打下去，法院也有可能在开庭审理时联合行政机关一起审原告。提起行政诉讼的原告有的自身确有违法行为，因此而受到行政机关的处罚。法院审理时有的法官因没有把握住行政诉讼的基本原则，有的法官因对原告不听其劝说不撤诉不满，开庭时和被告一起审原告，纠问原告是怎么违法的、如何违法云云，搞得原告很被动。

第四，法院在判决时偏袒行政机关。有的行政诉讼案件中行政机关的具体行政行为是违法的，但有的法官仍判决维持行政机关的具体行政行为。这种情况不仅存在于一审判决中，二审判决中也存在。

记者：您所说的人民法院的上述表现虽然只是局部现象，但这种现象与社会主义法制原则是格格不入的，是与我国宪法有关条款直接抵触的。为什么会发生这种情况呢？

姜明安：这方面的原因主要是现行司法体制造成的。在我国，人民法院院长、人民检察院检察长一级领导由同级人民代表大会选举产生，法院的人权和财权都控制在同级权力机关和行政机关手中。有关法院的其他利益包括供电、供气、供水，盖房子，小孩入托，上学等涉及法院法官切身利益的事，都分别控制在不同行政机关手里，如果法院得罪了哪个行政机关，哪个行政机关就可能与法院过不去。法院院长虽不是行政机关任命，但他毕竟是当地党的组织部门推荐的人选。如果法院院长坚持正义敢于让法官独立办案，判决违法的行政机关败诉，法院虽能赢得一时的好名声，但以后的日子可能会越来越难过。此外，党的政法委虽不干预法院对具体案件的审判，但作为政法委成员之一，毕竟要服从政法委书记的领导。如果政法委书记以组织的身份找法院院长谈话，那么法院院长也是必须服从的。

这种体制上的弊端致使法院的“独立审判”不可能不受到干预。更荒唐的是，有的法院主动接受干预。在办理行政案件时，主动请示行政机关，心甘情愿地接受干预，以图今后办事顺利。这种情况在我国虽属个别，但影响很不好，给人以官官相护的印象，使相对人失去对行政诉讼的信心。

记者：的确如此，不过，行政诉讼官司难打可能还有另一个方面的原因，那就是律师普遍不愿接行政诉讼案件，有的律师事务所甚至规定受理行政诉讼案件必须由主任批准，这里怎么回事？

姜明安：律师不愿代理行政诉讼案件是事实，原因有以下几个方面：

第一，律师也怕得罪行政机关。律师本应独立办案，但实践中有时也独立不了，就是我们这些兼职律师，代理行政诉讼案件时也心存疑虑，怕得罪行政机关，今后办事受卡。理论上说来律师应该大公无私，但由于各种利益关系的牵扯他们办案有时也是有顾虑的，尤其是在地方，律师的许多利益掌握在不同行政部门中，他们的顾虑就更多了。

第二，行政法与行政诉讼法教学研究在全国兴起不到10年，现在许多律师没有学过行政法和行政诉讼法。由于不熟悉相应法律及理论，对打赢官司心里没底，因而就以各种理由把行政诉讼官司推掉，拒绝代理。

第三，另一个最重要的原因是行政诉讼官司挣钱不多，所以很多律师不愿接这种案子。我去年到山西代理一件案子，不但没挣钱，反而还花销了一些钱。

官司难打赢，挣钱又不多，还得罪行政机关，种种原因交织在一起使律师不愿代理行政诉讼案。

记者：以上您对行政诉讼官司难打的原因作了全面分析，那么解决这些问题有什么对策呢？

姜明安：我认为有以下几个方面的工作亟待加强：

第一，加强对《中华人民共和国行政诉讼法》的宣传。舆论的力量是不可低估的。在社会主义法制尚不十分完备的今天，新闻机构要发挥更大的作用。一部电影《秋菊打官司》虽然其中存在某些法律知识不准确的问题，但这个电影起到了很好的作用，老百姓从中知道了政府是可以告的。现在我国十分重视经济法、刑法、民商法的宣传，这当然是非常必要的。但对行政法和行政诉讼法的宣传很不够，这对我国民主政治建设是很不利的，对市场经济体制的建立也很不利。

第二，现行法院体制需要改革。改革的主导思想是使法院摆脱地方政府的干涉，法院财政由中央统一预算拨款，以保证其独立办案。此外，“审判委员会”和“政法委”的体制也需要加以改革或予以完善。

第三，政府公职人员一定要学行政法。尤其是国家行政学院必须把行政法与行政诉讼作为一门必修课。

第四，根据我国的具体情况，设立有关行政诉讼的民间性质的咨询机构。咨询机构实行低收费标准，甚至可以免费支持公民打行政官司，所需费用可以通过设立相应的基金会，由基金会提供。我认为办这样一民间服务性的社会团体符合我国的国情。

第五，加强法律监督，必须加强对人民法院的监督。全国人大常委会是否可以设立“督察员”，由他们到全国各地巡视，把巡视中发现的问题和老百姓反映的问题写成报告提交全国人大并公开发布，这样做对社会主义法治建设无疑会起很大的推动作用。

(原载于《中国律师》1994年第9期)