四 全方位的参与

多维度的治理强调的是不同的治理机制的存在，以及它们之间的相互促进作用。而全方位的参与强调参与主体的多样性以及腐败治理所涉及的广度。具体而言，只有体现政府、企业、社会全方位参与的腐败治理才堪称成功。由领导人的决心和政府的肃贪意志推动的反腐败运动固然重要（Quah，2007），因为廉政工作在起始阶段必须有足够的政治动员和资源投入，但从长期来看，腐败治理的可持续性依赖于社会各方对政府反腐败工作的全力支持、配合以及参与。

社会参与的腐败治理具体体现为三个方面：第一，民众对腐败的根源和危害应有清晰的认知；第二，社会对腐败普遍持低容忍态度，自觉抵制腐败的侵蚀；第三，市民能把对腐败的认知和低容忍转化成参与反腐败的具体行动。反腐败不是政府的“独角戏”，社会参与更有利于根治腐败，构建长治久安的清廉社会。社会参与也有助于提升反腐败效能，会增强老百姓对反腐败成效的获得感。下面我们从企业和市民两个方面看社会参与反腐治理的可能性与必要性。

（一）企业

香港廉政公署成立以来的40多年中，公营部门的腐败问题逐渐减少。在1989年以前，涉及政府机构的投诉量一直高于私营机构，在那之后，涉及私营机构的举报超越了政府机构。^[9]近年来，香港廉政公署接收的贪污举报都以涉及私营机构为主。如图2所示，2016年和2017年，针对私营机构的贪污举报占总数的六成以上，说明在大致清除了政府部门腐败的基础上，香港廉政公署反腐的工作重心转移到了加强企业肃贪上面。

图2 香港廉政公署近年接收贪污举报比例（2016年、2017年）

资料来源：香港廉政公署官网，http：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html。

事实上，香港在这方面的努力是卓有成效的，值得借鉴。香港廉政公署一直强调与商会、行业组织和贸易协会的合作伙伴关系，同时与商业机构保持直接的联系。防止贪污处长期为企业提供免费的防贪咨询服务，提供行为指导手册，以简洁明了的方式介绍企业应该遵守的廉洁准则，并以生动的案例来帮助辨别哪些情形属于腐败。该处在2015年共向私营机构提供644次意见。其私营机构顾问组（于2015年改名为“防贪咨询服务组”）自1985年设立以来，一直向私营机构提供防贪咨询服务，以加强其内部监控与管制。而这些机构多是一些小型公司，在建立适当的内部监控措施时缺乏专门的知识和能力。^[10]据不完全统计，香港有33万多家中小企业，其中至少有8万家与珠三角地区有业务往来。^[11]为此，香港廉政公署加强了与广东地区有关部门的合作，为中小企业主提供培训、咨询和法律支援。

除此之外，随着对私营部门腐败的举报数量的增多，香港廉政公署逐步投入了更多资源加强在该领域的腐败控制。香港廉政公署于1995年在社会关系处下设香港商业道德发展中心（后在2015年改名为“香港商业诚信发展中心”），中心的设立是廉政公署与商界建立伙伴合作关系的重要里程碑，旨在帮助香港企业在国际上赢得竞争优势。中心在诚信合作、制订和监督员工行为守则方面为企业提供培训，在监管制度方面提供建议，并制作了一系列有助于企业廉洁实践的资料。它还为企业组织工作坊和研讨会，开设职业发展课程，其提供的咨询服务都是免费的。^[12]

企业的廉洁是确保社会清廉的重要部分。企业的参与可以分为以下几个层面。企业首先必须意识到保持廉洁的重要性及对其发展所产生的正面效应。在此基础上，企业应该建立和健全各种法规，约束自身，知道哪些行为可以做，哪些是禁区。最后，上升到行动层面，即企业在自觉遵守各项法规的基础上，积极参与到反腐败的活动中去。在香港，这一切都因为有了反腐败机构的帮助而少走了一些弯路。香港廉政公署采取主动，为企业提供明确的帮助，为普法释法保驾护航，让企业高层和员工更为清晰地认识到哪些行为有触犯法律的危险，为香港营造了廉洁的商业环境。

（二）市民

市民对反腐败的支持和参与之重要性是不言而喻的。问题在于如何测量社会参与程度。我们认为，参与程度至少可以体现在两个指标上：一是对腐败的容忍度；二是市民举报腐败的意愿。廉政公署年度报告显示（见图3），近15年来，香港市民对腐败的容忍度一直维持在较低水平，且总体趋势是逐年降低。图3中上方的线条是认为腐败完全不能容忍的比例，总体是上升的，由21世纪初的60%攀升到2016年的70%。反之，下方的线条是比较能容忍腐败的比例，总体是下降的，且一直维持在10%以下。

图3 香港市民对腐败的容忍度

说明：完全能容忍腐败（0～10分里选10分）的比例常年低于1%，无法在此图中得以呈现，但从侧面反映出香港市民对腐败容忍度低。

数据来源：香港廉政公署年度调查问卷（2001～2016年）。

香港市民整体上对腐败保持着相当高的警觉。图4显示，香港市民在举报腐败方面也表现出越来越强的意愿，说明社会整体参与反腐的积极性越来越高。图4最上方的线条表示愿意举报腐败的百分比，从1993年的50%多到2016年的接近70%，有了显著的增加。在香港廉政公署近年接到的贪污投诉中，超过七成是“愿意提供个人资料”的实名举报，可见香港市民对廉政公署的高度信任和以实际行动反对腐败的意愿。市民的举报意愿，尤其是实名举报，反映了反腐败的社会基础。

市民的低容忍度和高举报意愿体现了自上而下与自下而上的反腐治理机制的结合，也是反腐败成功的重要标志。这同香港廉政公署为鼓励实名举报而制定严谨的程序对举报人身份和举报内容严格保密而做出的努力是分不开的。香港廉政公署为市民举报腐败营造良好的环境，举报流程向全社会公开，高度透明（见图5）。香港廉政公署与市民积极配合，使腐败无处遁形。

图4 香港市民举报腐败的意愿（1993～2016年）

数据来源：香港廉政公署年度调查问卷（1993～2016年）。

图5 香港廉政公署举报流程

资料来源：香港廉政公署官网，http：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html。