三 多维度的治理

首先，只有体现多维度治理的反腐败工作才算得上有成效。这包括反腐机构的架构、制度设计和法律法规的完善，也包括反腐败工作有调动社会力量的决心、能力与机制。法律的完备不仅将自上而下的治理机制勾勒出来，也由自下而上的反腐败参与使法律法规的执行得到有效监督和充分保障。在中国香港，与反腐败相关的法律主要包括《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》与《公务员守则》。

1971年颁布的《防止贿赂条例》（以下简称《条例》）是已然深植于中国香港市民心中的“反腐败大法”。其主要精神是要维护社会廉洁公平。《条例》规定，在所载罪项的任何诉讼中，被告人不能以《条例》所述任何利益之授受乃依照专业、行业、职业或业务的惯例而作为辩护理由，同时还对保护揭发人和处罚诬告、假证以及泄露秘密做了具体的规定。《条例》为香港的反腐奠定了基调，也为廉政公署顺利开展工作创造了良好的法律条件。

香港廉政公署在官方网站上列出了《条例》的若干主要规定，如表1所示，这些都是不言自明的公务人员行为准则。香港廉政公署在《与公职人员往来的诚信防贪指南》中进一步解释了《条例》的原则，《条例》并没有就其所订的贪污罪刑涉及的利益设定任何门槛或上限。任何人如做出相关条文所列的贪污行为而接受或提供任何价值的利益，即属犯罪。这说明《条例》确立了香港对腐败的零容忍的法律基础。

表1 《防止贿赂条例》若干主要规定

表1 《防止贿赂条例》若干主要规定-续表

香港法例第204章《廉政公署条例》（以下简称《香港廉政公署条例》）于1974年2月15日颁布，是廉政公署的独立性和权威性的法律保障。《香港廉政公署条例》赋予香港廉政公署在调查贪污中的执法权，例如逮捕、扣留和批准保释的权力，搜查与检取证物的权力，处理在调查贪污过程中揭发的其他罪行的权力［详见《香港廉政公署条例》第10（5）条］。有该法律为依据，香港廉政公署可以拘捕嫌疑人及将他扣留最多48小时。香港廉政公署也有权审查其他政府部门和公共机构的工作常规及程序，并提出防贪建议以堵塞贪污漏洞。

《公务员守则》于2009年颁布，它塑造了公务员队伍的核心价值，并指出公务员队伍必须廉洁守正。^[6]《公务员守则》清晰告知公职人员其法定责任、法律没有覆盖的情况下可以采取的适当行为，以及他们的工作和决策所应体现的价值观。《公务员守则》也梳理了公务员与政治委任官员之间的关系，明确了他们在共事时所遵循的原则。此外，它还详细地说明了各种不同类型的或可能发生的利益冲突，成为一本公务员行为指南。

香港廉政公署通过各种途径向各界公开具体地说明各种法律条例，大力宣传守法执法的必要性。它清楚无误地向社会传递的信息是：执法必严，违法必究。在严格遵循法律条例的情况下，近年来香港每年检控的公共部门贪腐案件逐年减少，而更多的则是私营部门的贪腐案件。2015年，根据《防止贿赂条例》检控的公共部门案件只有8件（其中3件是涉及个人的），私营部门案件为42件。^[7]

多维度的治理不仅有坚实的法律基础，而且有充分的组织机构保障，并落实到具体的策略上。作为独立反腐机构的香港廉政公署在机构设置上充分体现了“三管齐下”的理念，强调“惩治、预防及教育并重”，分别设立了执行处、防止贪污处和社会关系处（见图1）。执行处的功能是惩治腐败，其法定职责包括接受及审阅贪污指控，调查任何被指控或涉嫌触犯《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》的罪行，调查任何公职人员涉嫌滥用职权而犯的勒索罪等。防止贪污处负责预防腐败，其职责是审查各政府部门及公共机构的工作常规及程序，帮助私营部门制定防止腐败的策略及程序；为社会组织和个人提供防贪建议；为各机构及公司管理层担任防贪顾问。社会关系处则负责公众教育，通过各种途径宣传腐败的危害，争取民众对反贪工作的支持。^[8]三个部门既有分工又有合作，在杜绝腐败的教育工作、第三方筛查的腐败预防工作和发现腐败后的惩治工作上步步衔接，形成了反腐流程的“良性循环”。因此，“三管齐下”是对廉政公署多维度反腐治理的高度概括。

尽管反腐败机构的类型和形式不同，很难照搬照抄，直接复制运用别的国家和地区的做法难以奏效，但是香港廉政公署运作的内涵却是值得借鉴的，尤其是其惩治、预防和教育三个维度并重的特点。

图1 香港廉政公署组织结构

资料来源：香港廉政公署官网，http：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html。