五 深层次的预防

反腐败不能只停留在控制“存量”上，更要防止“增量”。尽管政府应该重拳出击，以“刮骨疗毒、壮士断腕”的决心和勇气打击腐败，但是，如何从根本上预防从而杜绝腐败的发生，才是反腐败工作的重中之重。

腐败是一个复杂的社会现象，它形式多样，且随着时间和地点的转移而变化。因此，针对日益变化的腐败形式，如果仅仅停留在以法律为准绳、规则为基础来进行反腐工作，或者仅仅满足于腐败发生后再去应对腐败，那就过于滞后了。此外，对于一些灰色地带的腐败现象，往往也很难靠非常明确的法律法规进行有效的治理。这时，需要大力推进以价值观为主导的反腐败治理举措，提前做好深层次的腐败预防。香港在建立以价值观为主导的反腐败举措方面是成功的，具体体现在以下几个方面。

（一）反腐的核心是价值观的转变

如果把各种不同的反腐败方式看作一个光谱，那么，最左端便是以规则为基础的反腐措施，具体而言，就是指依照法律条文和规定来界定和打击腐败，采用的多是硬性措施，强调对法律规则的绝对服从。最右端则是以价值观念为基础的反腐措施，指的是以廉洁、透明、责任、参与和法治等价值观念推进反腐败工作，通过教育等柔性手段来改变市民的价值观念，建立人人崇廉、尚廉、思廉的社会。透明国际和世界银行等国际组织常常提醒各国，尤其是一些腐败较为严重的发展中国家，在以铁腕大力惩治腐败分子的同时，也要努力在市民中推行廉洁价值观教育，从而为廉政营造良好的社会文化氛围，只有这样，反腐败才称得上有成效。

事实上，各个国家和地区的反腐经验告诉我们，反腐败并没有一成不变的方式或者完全理想的形态。纯粹以规则为基础的反腐方式刚性有余而柔性不足，反之，纯粹靠价值理念未必能约束所有的腐败活动。因此，要综合各种反腐方式的优势进行互补。但是，我们认为，从仅以规则为基础的控制腐败转化为以价值观转变为核心的预防腐败，是反腐的必经之路。这主要是基于两个原因。首先，法律和规则有“滞后性”，它们往往在事发之后制定，尽管可以不断修改，但也需要时日。而且，法规也无法做到面面俱到、包含一切。这会使得一部分人以为，只要是没有明令禁止的事，就都可以做。其次，反腐败是一项社会工程，不可能仅仅通过自上而下建立规则来完成。再好的规则和愿景，一旦缺乏民众的支持，便都只是空谈。

香港的反腐败曾走过一段艰苦的路程。那是20世纪六七十年代，由于香港公共部门（尤其是警察部队）贪污受贿情况严重，廉政公署成立之后不久就大力肃贪。但引发了社会抵触，数千名警察上街游行，抗议廉政公署权力过大。在威胁到社会稳定发展的情况下，当时的港督发布特赦令，除已经进入司法程序及涉嫌特别严重的罪行，或已被解雇的、逃离海外的涉案人员外，停止调查以前发生的贪污案。这次特赦是局部的、有条件的，但它还是影响了市民对香港廉政公署的信心，社会上对腐败也存在一些模糊认识。为此，香港廉政公署为获取民众对反贪工作的支持和改变市民对腐败的看法展开了大量深入细致的工作。开辟各种宣传途径，香港廉政公署人员甚至逐门逐户访问，向市民解释香港廉政公署的工作，加深他们对反贪必要性的理解，并宣传廉洁观念，向民众展示将香港建成一个清廉社会的美好愿景。经过努力，香港廉政公署挽回了市民对其工作的支持和信任。更重要的是，社会的廉洁氛围得到了大幅度的提升。迄今为止，香港廉政公署一直采取“走出去”“请进来”的多种方式同市民保持良好的互动。最直接的就是开放香港廉政公署给市民参观，为民众揭开香港廉政公署“神秘”的面纱，借此同大众交流，从而实现潜移默化的廉洁教育。^[13]

（二）积极的预防策略

有效的反腐败离不开建立并维护积极明确的社会规范。在这方面，香港廉政公署防止贪污处和社会关系处的职责与工作方式特别值得借鉴。防止贪污处将防贪机制引入政府部门，与开展“审查研究”（assignment studies），涵盖范围包括执法、公共采购、外派服务、公共工程、资助计划及发牌规管制度等，目的是发现并改善可能引发腐败的薄弱环节，把防贪工作做在前面。防止贪污处公布的审查研究的流程如图6所示。鉴于各政府部门的工作性质不同，防止贪污处首先收集部门有关的资料，进而制定有针对性的防贪建议，待由咨询委员会审阅后落实。

图6 防贪审查研究工作流程

资料来源：香港廉政公署官方网站，防止贪污处，http：//www.icac.org.hk/sc/cpd/work/ps/index.html。

审查研究的对象包括政府部门、公营机构及其他社会组织（见图7）。对政府部门的审查研究在2008年以后的两年间有所下降，后渐趋稳定。这可能是由于政府部门需要进行审查的课题数量有限，防止贪污处保证一旦有新的项目就立刻展开审查研究。截至2015年底，防止贪污处已发出约3700份审查报告，其中62份在2015年内完成。^[14]在腐败预防工作中，审查研究这一方式是积极主动的预防策略，在问题出现之前主动出击，收效颇佳。

图7 香港廉政公署防止贪污处审查研究（部门分类）（2008～2016年）

资料来源：《香港廉政公署年度报告》（2008～2016年），http：//www.icac.org.hk/sc/cpd/work/ps/index.html。

社会关系处还为政府部门和企业提供实务手册和诚信防贪指南。香港廉政公署动用了各种资源，对各个界别进行有针对性的防贪教育，润物无声地将廉洁观念深植于社会。社会关系处也向政府、非营利机构、青少年组织、学校、楼宇管理组织等机构、团体提供防贪教育服务，包括协助制订纪律守则、举办不同主题的防贪讲座（涉及防贪法律、常见的贪污漏洞、管理职业操守、处理利益冲突等）、提供访谈建议及参考资料、接受贪污举报及查询等。^[15]

除了面向全社会的腐败预防工作之外，香港廉政公署还注重在高校开展宣传活动，让反腐败的理念深植于香港青年的心中。香港各大高校于2007年创立了“廉政大使”计划，吸纳优秀大学生参加。“廉政大使”通过自我报名、面试和选拔产生，选出的大使与廉政公署密切互动。他们通过参加领袖训练营等活动，增加对廉政工作的认识，提升组织活动能力。完成训练后，他们提交在学校进行反腐倡廉的计划书，并根据计划在各个高校组织廉洁教育活动，举办倡廉周，同时也会举办以廉洁、诚信为主题的各类讲座、图片展览等，吸引校内外大量青年人参加。以香港城市大学为例，学生们提出了自己的创意口号，“城、诚、成”（城大、诚信、成功）和“让诚信起飞”。现任和前任“廉政大使”也保持定期的互动和交流。“廉政大使”当然地成为全港一个名叫“爱·廉结”的组织的成员。该组织以“活出诚信，感染社会”为宗旨，组织暑假义工和交流团，举办“青年峰会”等活动，并就廉政话题进行跨学校、跨学区的交流，其目的是让廉政大使的热忱和动力进一步发扬光大。“爱·廉结”目前有500余名成员，这不仅有助于廉政工作，同时对培养青年人具备作为未来领袖应有的才能也有积极意义。