第二节 应急响应研究述评

一 应急响应的含义

应急响应（Emergency Response）一词最早是作为阶段论之一出现在国外有关应急管理过程划分的研究中。米切尔·K.林德尔在其《应急管理概论》一书中指出应急响应是“以保护人员生命、限制事件所带来的损失和将第二次影响所带来的损失最小化为目标的灾害管理战略，并且响应开始于事件发生时”。他认为，应急响应有三个目标，即“保护灾民、限制最初影响带来的损失以及最大限度地减轻二次影响带来的损失”，应急响应活动包括“确保受灾区域的安全、疏散受威胁区域的民众、搜救伤者、提供应急医疗救助以及为被疏散者和灾民提供住所”。在这个理解中，应急响应是作为应急管理的四个阶段之一而出现的，也就是罗伯特·希斯提出的危机管理“4R”模型[31]（即Reduction-Readiness-Response-Recover）中的Response。

而总览目前国内有关文献，其中提及“应急响应”时主要有以下两大类。

第一类：应急响应体系，包括响应组织、响应级别、响应规划、响应机制等。这类文献中大多介绍国内不同行业或领域中应急响应体系，如城市电网、医院救护、核泄漏事故等。

第二类：应急响应技术。这类文献多是从计算机科学技术或者系统平台方面研究突发事件应急响应指挥系统的设计、关键技术及其应用问题。有关文献中涉及的应急响应系统包括海上溢油应急响应系统、内河运输危化品船舶应急响应信息系统、煤与瓦斯突出预测及应急响应系统、公路突发事件灾害预警及应急响应系统、省级或地方地震应急响应系统、架空输电线路覆冰灾害预警的应急响应系统等等。如刘传正等人对重大地质灾害应急响应技术支撑体系展开研究，认为这一体系应包括人才团队、技术装备和理论方法等。[32]陈备在已有应急指挥系统前提下提出了一个综合性管理系统，将其运用在上海某化学工业区中，他还对该系统响应的有效性进行了评价和优化。[33]

从研究视角而言，本书应急响应主要是从应急管理的角度而言，具体是指应急处置和救援阶段的一系列活动，与之紧密相关的是应急响应体系（第一类）有关的内容，如应急响应组织、应急响应级别、应急响应机制等等。因此从这个意义上看，有关应急响应含义的研究主要是对应急响应阶段的任务和过程的描述。这一过程在《突发事件应对法》中指的就是“处置与救援”阶段，即“针对灾害或危机爆发后所进行的各项维护社会秩序、救护、避难等工作”，[34]是一个过程或者一系列活动的集合。清华大学刘仁辉等人认为应急响应是事发后采取各项措施降低损害的行为，如灾情评估、灾情警报、应急措施、应急对策和媒体沟通等环节，且不同管理层次的应急响应内容有所差异。[35]暨南大学卢文刚则认为应急响应通常是指一个组织为了应对各种突发意外事件的发生所做的准备以及在事件发生后所采取的应对处置措施。[36]也有研究者在研究政府部门的应急响应能力时认为应急响应包括快速反应、应急指挥、应急救援、应急避难和灾害信息发布等。[37]杨永俊通过对应急预案的分析，提出了突发事件应急响应的逻辑框架和一般流程，他认为其核心过程就是救人、救物和防止次生灾害。[38]

二 应急响应的学科研究视角

国内有关应急响应的研究可以从学科视角进行总结，除了从灾害科学和应急管理的角度，还有大量研究从地理、环境、计算机和法学等学科开展，丰富了有关研究成果。

（1）应急管理视角下的应急响应研究

尽管近些年国内社会科学领域在应急管理方面的研究者激增，但是真正围绕这一问题展开研究的并不多，知名专家学者早期主要是介绍和引入，后期少有持续深入研究，也有一些硕士和博士研究生从事该领域的一些研究。客观条件也不利于应急响应环节的研究。一方面，不同于应急准备或者恢复重建，应急指挥阶段的特殊性往往使研究者无法在第一时间参与其中或从旁观察，从而获得第一手研究资料；另一方面，除安全生产事故外，我国对外公布的其他类型突发事件调查报告较少。这些客观限制都不利于研究开展。

（2）多学科视角下的应急响应研究

国内从不同学科和视角开展突发事件应急响应的研究已经包括一些，如地理学科中研究自然灾害应急响应的时间变化和区域分异特征[39]，气象或环境科学中对某类自然灾害应急响应对策的研究[40]，控制工程科学中有关突发事件应急响应的建模[41]，计算机科学中对有关应急响应服务的关键技术研究[42]，以及法学中有关某类事件应急响应的法律制度研究。

三 应急响应的具体问题研究

前面回顾有关应急响应的含义时指出，应急响应是一串为实现救援目标而开展的活动过程或者总和，因此有关响应过程中具体环节或者问题的研究也需要特别梳理，正是因为这些环节的可靠才能确保整个过程的可靠。回顾文献可以发现有关协同、资源需求与调度、国外应急响应经验借鉴以及信息沟通及决策等方面的研究较为集中，后文将就这几个与响应相关的主要问题进行简单总结。

（1）协同问题

樊博、詹华在利益相关者理论的基础上对我国突发事件应急响应中多参与主体的协同问题进行了类型划分和研究，并以汶川地震的协同救援案例进行理论框架的检验。[43]类似的应急响应协同的研究还有陈述等人，他们在系统分析重大突发事件协同应急的特征以及参与应急响应部门之间的协同作用后，利用有向图构建了重大突发事件应急响应的协同网络，并将协同应急响应问题抽象为多目标协同决策优化模型。[44]王恩雁等人对巨灾应急响应中组织的信息共享和协调问题进行了研究。[45]杨小林等人还对长江流域跨界水污染事故的应急响应联动机制进行了研究，认为有必要建立基于流域应急指挥中心、地方应急指挥中心和专业应急联动部门三个层次的应急联动组织体系，并实施以信息沟通机制、协调处置机制以及奖惩机制为主的事故应急响应联动机制。[46]类似的还有流行病应急响应的国际合作问题等等。

（2）资源需求与调度

王国庆等人对应急响应中的救援物资需求展开了研究，把应急响应划分为启动、救援和恢复三个阶段并针对不同阶段特性对救援物资的需求进行分析，力求实现处置流程需求和物资的匹配。[47]文仁强等人对多级应急响应下灾后应急资源空间配置的问题利用蚁群优化算法进行了研究。[48]邓守成等人针对水上交通突发事件应急响应的资源需求问题进行了基于案例推理的资源需求预测。[49]李从东等人为了弥补传统应急资源调度系统的结构性缺陷以提高应急响应效率，基于BOX理论构建了以人和物为核心的应急资源调度系统分解模型。[50]李丽丽采用灰色建模技术对大地震应急救援物资需求进行了预测研究。[51]

（3）国外经验介绍与借鉴

陈虹等人就2010年4月20日美国墨西哥湾“深水地平线”号钻井平台的爆炸溢油事件，从应急响应管理和技术手段两个角度对响应过程和响应组织机构进行了研究，认为我国海上环境突发事故的应急响应机制以及应急响应技术都有待提高。[52]此外，他们还对日本核泄漏事故应急响应机制进行了研究。[53]王娟、苏彦利用日本岩手县应急响应21项行动调研报告对日本“3·11”大地震海啸的应对经验进行了总结和借鉴。[54]罗发菊介绍了“美国德州农工大学工程推广服务项目”，即美国国家应急响应和救援培训中心的经验。[55]

（4）组织结构视角下应急响应研究

根据本书中对应急响应含义的界定以及本书的研究视角，从应急响应所依赖的响应组织结构及其运行的角度对突发事件展开的研究并不多见，其中有价值的实证研究更少。中国地震应急搜救中心张俊、许建华针对多个突发事件应急响应案例，对应急处置的要素进行分析，从而提出了地方政府在应对突发事件中的处置原则及相应的响应流程等。[56]杨智杰以广东省政府为例，对其在非常规突发事件的应急处置策略方面的问题进行了研究，指出其在应急响应和处置方面，目前整体反应水平和响应水平都不高，存在着应急指挥不顺畅、应急决策错误、应急救援能力不强并且社会参与程度不高等问题。[57]张英菊对事故预案与应急响应绩效的关系进行了假设，提出了二者关系模式的概念模型和假设。[58]暨南大学唐攀和周坚则对非常规突发事件应急响应组织结构及其运行模式进行了研究，认为其组织结构应该包括后方应急响应组织结构和现场应急响应组织结构两类。[59]总的来说，国内从应急指挥组织结构这个角度出发针对突发事件尤其是重大突发事件的应急响应活动开展的案例分析和实证研究还很不足。

四 应急响应结果影响因素

从全系统的角度看，非常规突发事件的应急响应过程和结果都受到多方面因素的影响，比如技术、自然环境、资源、社会环境等，但是本书主要关注组织层面的相关影响因素。

在国外，特别是美国，应急指挥体系（ICS）是其突发事件应急管理的重要工具，研究者指出一些人甚至将ICS视为消防及应急管理部门的“De facto”（业界标准），[60]因此现有研究中应急响应好与坏大多围绕ICS展开评价。纵览有关文献，尽管ICS发展几十年，但是有关ICS实施效果的研究并不多，[61]特别是定量方面的研究很少见。早期的研究者针对如何提高应急管理能力（包括应急响应能力）的问题进行了一些思辨和判断。加州大学Tierney对应急响应进行文献回顾时就指出，关键任务的实施及效果、危机相关的组织调整和创新、应急响应活动性质和效果的影响因素等7个方面是近几十年社会科学研究领域关于灾害应急响应活动研究的热门主题。[62]单就应急响应而言，不仅研究者如Alexander，Perry和Lindell提出了一些响应原则，也有行业机构如美国国家消防局（U.S. National Fire Protection Agency）等提出了具体标准。总之，如何有效应急响应已经引起了国外研究者和实践领域的重视。

如何评估政府应急响应并不容易，正如Henstra所提出的“公共部门的管理者究竟采用什么评估框架呢？”[63]究竟怎样的应急响应是好的、有效的、成功的、可靠的？其中存在一个价值标准的问题。McConnell认为危机管理的评估存在方法论上的困难，源于评价者的价值判断及其响应目标的偏好和优先次序不同。[64]在查阅的外文文献中涉及ICS或应急响应的文献较多出现“Best Practice”“High Performance”“Better Response”“More Reliable”“Response Effectiveness”“Best Efficiency and Effectiveness”等词语，本书将这些都视为对有效应急响应的不同描述。梳理文献发现研究者或从整体出发，从多个方面进行有效应急响应的综合分析，或聚焦于某一突出方面进行单一因素探索。

（1）多元影响因素研究

国外社会科学领域在1986年前后就出现了把应急管理或应急响应看作一个完整过程进行成功响应的研究，此后的研究有很多，有的是从前人研究中提炼观点，有的是通过实证调研获得新的理论模型；有的着眼于石油钻井事故，有的关注森林火灾；有的采用文献分析，有的采用深度访谈；有的关注危机管理小组（EMT），有的研究应急运行中心（EOC）；有的集中于组织层面，有的聚焦于规则和规范；有的强调规范性，有的强调灵活性，还有的认为需要兼顾二者。总之，基于全过程的综合研究或者案例分析谈及的影响因素较多，具体见表2-3。

表2-3 多因素的应急响应研究及其研究者

表2-3 多因素的应急响应研究及其研究者-续表

（2）单一影响因素研究

还有一些研究是以某一灾害或事故为例分析响应过程中存在的最突出不足或者某一问题并提出改进建议。

以2005年卡特尼娜飓风为例，Waugh和Streib认为各级政府的领导力差是最大的问题，他们还引用Donald Kettl的话来证明这点，认为FEMA和DHS（美国国土安全部）更应该关注如何提高其领导力的问题而不是组织改革。[65]Comfort指出与其说卡特尼娜是天灾，不如说是人祸，飓风前多次预警却丝毫未能引起政府重视，各级政府对危机的感知能力（Sense-Making）低下使得这场天灾更加严重。[66]Wachtendorf和Kendra则认为，组织和多组织层面缺乏即兴与整个响应过程中的很多失败紧密相关。[67]Wise还建议采用组织适应性管理作为未来应对国土安全的重要做法，但也承认它不是万能的。[68]

类似从一个角度或单一因素开展的应急响应研究还包括危机决策、信任、沟通、信息技术、决策支持系统、组织即兴、组织调整、协调/合作、组织文化和组织氛围等方面，见表2-4。

除了这些方面，研究者也涉及了一些其他方面，在此不一一赘述。通过文献回顾，可以发现，上述因素很多在危机响应中都是紧密相关、相互影响的，这也是很多研究兼而述之的缘故。再者也有一些因素影响的不仅是响应阶段，也作用于准备阶段，或者说是从响应需求的角度出发提出应急准备措施，一定程度上也可以作为分析有效应急响应的影响因素。

表2-4 单一因素的应急响应研究及其研究者

表2-4 单一因素的应急响应研究及其研究者-续表

纵览国外大量有关应急响应的研究文献，从主题和内容上看有两个特点：其一，研究者已把ICS的运用从消防部门扩展到大规模突发事件、大规模流感疫情、反恐、医院急诊等各个领域；其二，绝大多数研究是针对ICS或者NIMS在美国某州、地方或某部门甚至其他国家运用的实际情况。有关应急响应影响因素或者说有关响应评价的研究也可以总结为两大类：第一类多把应急响应（和准备）作为一个整体进行全方位的考量，第二类是针对响应阶段某一环节或者某一影响因素展开的响应能力研究。

五 研究方法及述评

应急响应的实践产物即应急指挥系统（ICS）伴随着加州森林火灾应运而生，随着实践的发展而不断完善，逐渐成为美国各州广泛应用的重要工具和模式，其组织模式和基本原则也被世界多个国家借鉴和学习。尽管在各种灾害事故中屡试不爽，但不可忽视的是响应实践中依然存在很多问题，响应效果依赖于很多交互影响或发生耦合作用的因素。

围绕着应急指挥系统的响应运行开展的众多研究属于质性研究范畴，在研究方法上，Lalonde指出，有关应急响应的研究以案例分析为主，从中总结经验和有效响应的视角。[69]案例分析既有个案分析，也有多案例分析与比较，从而获得一定推演性或经验性结论，实证研究大多采用结构化或半结构化访谈获取数据资料并对数据进行分析从而得出结论。少量研究采用问卷形式进行大样本调查，也略有一些理论模型或数学模型构建的研究。

国外应急响应相关文献研究方法及其作者见表2-5。

从研究方法上看，主要有案例分析、实证研究和模型构建三种。从数量上看，案例研究数量不少，个案分析和多案例的比较并存（兼具），大多是从描述性分析中获取推演性或经验性结论，规范的案例研究并不多。此外通过访谈和调查获取数据并对数据进行内容分析或数理统计分析从而获得结论的实证研究也有一些。最后还有一些研究采用数学建模或者理论模型构建的方法。

就案例分析而言，学者Buchanan总结了案例研究中四种获得研究结论的模式，即一般性概括、经验主义概括、基于案例分析的优化和扩展、相似性学习，并认为这些方法并不彼此排斥。他还指出相较于传统的依靠统计数据进行分析概括从而获得结论，这些新的概括方式在获取新知识和指导实践上更加有效。

表2-5 国外应急响应相关文献研究方法及其作者

不得不提及的是，灾害科学和应急管理作为新兴的交叉学科发展尚处于起步阶段，在研究尚未成熟的情况下，广泛运用案例研究的重要性不言而喻。Buchanan非常认同这个看法，他认为危机研究者要努力促进案例研究的应用和发展，使之成为目前的主要研究方法。[70]

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