第一节 非常规突发事件研究述评

一 非常规突发事件的含义及特点

在国外，非常规突发事件（Unconventional Emergency）常常被称为“极端事件”，英文是Extreme Events。尽管国外社会科学领域早在20世纪60～70年代就开始了有关灾害和危机（Disaster / Crisis）的研究，其最早期著名的研究中心也随Enrico L. Quarantelli从俄亥俄州立大学迁往位于纽瓦克的特拉华大学，但是这一时期有关极端事件的表述和研究还不多。美国最早关于“极端事件”的定义是在1999～2000年由Priscilla Nelson，Ann Bostrom和Rachelle Hollander 几位研究人员在美国国家科学基金（National Science Foundation，NSF）项目的一篇文稿中提出的。^[1]2000年美国NSF专门设立了关于极端事件的研究项目，其中对极端事件进行了界定，提出了6点特征，如响应活动是非线性的；极少发生，一旦发生速度非常快；这类事件多产生于社会和自然领域；导致人类、生态和地球发生变化；带来灾难性后果或者具有潜在的巨大危害和影响。^[2]类似切尔诺贝利核事故、安德鲁飓风、洛杉矶北岭大地震、全球气候变暖、主要能源和食品短缺、地区武装冲突、传染病流行、区域生态系统破坏等都可被称为“极端事件”。^[3]这些事件通常具备共同的特征：发生非常少见且突然，并带有不确定性，发生时极具破坏性，后果严重，事件构成复杂，潜在的长期变化性，影响到大量的生命和生态系统等。^[4]

国内有关非常规突发事件的研究始于2009年前后，最初有关定义大多是从这类事件的危害性和发生频率等方面展开的。^[5]如同济大学韩传峰等人指出非常规突发事件是那些社会很长时间都没有发生或者极少发生过的，并且社会各界缺乏对该类事件演化规律的认识以及处置该事件的经验，其具有突发性、破坏性、持续性和危害性等一些基本特征。^[6]林鸿潮和詹承豫认为，作为一个动态情境下应对主体与事件本身相互作用、相互影响的过程，非常规突发事件自身表现出难预测性（发生原因）、不确定性（演变过程）和严重的社会危害性（影响后果）等特征（或这些特征的集合）。对应对主体而言，则表现为超过其既有的风险认知范围和常规手段下的可控程度，从而需要使用非常规方式予以应对。^[7]马庆国和王小毅则指出，非常规突发事件在日常生活中几乎不发生，若一旦发生，应对该突发事件的决策者和受灾群体几乎没有相应的决策规则和经验可以依循与借鉴，该事件对社会影响范围大且严重，并且容易发生次生灾害（如地震后的泥石流、流行病等）。^[8]

考虑到国家应急管理的重大战略需求和应急管理重大科学前沿中的基础科学问题，2009年国家自然科学基金委启动了“非常规突发事件应急管理研究”的重大研究计划，并在重大计划项目规划书中首次将非常规突发事件定义为“前兆不充分、具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害，而且破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件”。尽管国内研究者在具体运用这一概念时仍有不同表达，但是这一定义基本得到学术领域的广泛认可。

本书认为，可以从不同方面来理解非常规突发事件：首先，内在本质上它是一类极端不确定性事件；其次，外在表现形式上它多引起一连串后果，并导致影响巨大的灾害事件链出现；最后，应对方式上它的有效应对和处置离不开不断变化发展的连续过程或者复杂系统，也就是说如果拿一般的应对方式多效果不理想，因此就应对方式而言它需要一些非常规手段。

虽然目前国内外学界对非常规突发事件和极端事件的名称界定不一，但其内涵性质有相同之处。不论是非常规突发事件、巨灾，还是极端事件，一定程度上存在着互通之处：“一个动态情景下应对主体与事件本身相互作用、相互影响的过程，自身表现出难预测性（发生原因）、不确定性（演变过程）和严重的社会危害性（影响后果），对应对者来说，需要使用非常规方式予以应对。”^[9]

二 非常规突发事件的研究主题及启示

国外有关非常规突发事件的研究早期大多与气候变化及其带来的极端气象灾害有关（极端事件，Extreme Events），近来还出现了意义相近的概念如跨界危机（Transboundary Crises）、巨灾（Catastrophe）等。

早期极端事件的研究大多与气候变化相关。科罗拉多大学Katz和Brown教授研究气候变化背景下的极端事件时指出采用气候模型需要在初设计时发现气候的变异性，而应对极端事件的政策分析不能随研究未来及其后续变化情境方法的变化而变化，因此这种气候变化的变异性远比均值重要。^[10]马萨诸塞大学阿默斯特分校Carver和Lesser教授在其研究中把人的认知行为过程嵌入应急响应系统中，其目的是发现应对这类事件的有效办法。^[11]1998年美国桑迪亚国家实验室进行了由恐怖主义引发的极端事件产生后果的模拟实验。^[12]Sarewitz和Pielke认为极端事件要求一个统一框架来构建对社会有益的知识，他们试图从组织和政策的角度系统地构建该框架，并指出该框架的主要构成：脆弱性是组织原则，决策过程是应对极端事件时的基本单元，此外还有知识整合工具、技术以及过程。^[13]

2001年4月底美国国家自然科学基金会在弗吉尼亚艾灵顿召开了一次主题为“极端事件决策”（Extreme Events Decision Making）的研讨会，^[14]会议吸引了一群不同学科的研究者讨论如何提高人们面临极端事件时的判断和决策能力，会议一方面旨在形成一些能够获得决策风险与管理科学项目资助的极端事件决策的研究议题（Program on Decision Risk and Management Science），另一方面还要形成关于极端事件决策研究的战略规划。Comfort以“9·11”事件作为极端事件的一个案例，分析了极端事件中政府组织或行政系统的脆弱性，重新定义了复杂自适应系统中行政体系应对公共安全方面的功能，并指出了政府能力的有限性及其四点改进措施。^[15]Mendonca与Wallace对即兴响应开展了研究，认为应对极端事件需要组织之间响应与合作，强调临机反应。^[16]Mendonca以“9·11”事件为例研究了极端事件应对中的即兴决策问题，为组织提供了如何进行即兴决策认知层面的支持办法。^[17]

近些年，以Boin为代表的学者围绕跨界危机进行了全面的研究，内容包括跨界危机提出的时代背景、跨界危机的概念和特征、跨界危机的应急管理是否可能^[18]、跨界危机中领导力及意义感知与建构问题^[19]、跨界危机对于政策制定的影响^[20]、危机领导力评价的问题^[21]、欧盟在跨界危机治理中的作用^[22]等。实践领域也对这一问题展开了思考，纽约消防局Joseph Pfeifer研究了应对和适应这种极端事件时危机领导问题。^[23]上述研究多从政治学、行政学和公共管理角度展开阐述和论证，以质性研究为主。

从系统科学或者其他学科角度进行的有关极端事件应对的定量研究也有一些。如Guastello提出了一种用非线性动态系统理论来诠释组织应对极端事件时的行为模式和响应方式。^[24]Baudains等人以2011年伦敦暴乱为例研究了极端事件中的离散目标选择问题。^[25]总之，无论是从学科角度还是从研究主题来看，国外有关极端事件的研究较为丰富，并已经取得了一定研究结论，但是有关这类事件应对效果的实证研究还远远不够。

在我国，近年来非常规突发事件的研究呈现一股喷涌的势头，出现了大量研究成果。自2009年立项至今，NSFC重要研究计划“非常规突发事件应急管理研究”一共资助82个项目，其中培育项目有53个，重点支持项目有25个，集成项目有3个，总集成升华平台有1个，据统计整个立项经费达11725万元。^[26]国家自然科学基金委高度评价这些立项：该项目实施4年来，我国在应急管理理论研究方面取得了一大批创新成果，同时，结合国家重大需求，依据研究成果参与编制完成了多项国家和地方标准和规范，部分研究成果直接应用于重特大突发事件应急处置的实践，为提高国家公共安全应急保障能力做出了重要贡献。^[27]

以中国知网数据库的文章为数据来源，发表时间限制在2009年1月至2014年8月，以“非常规突发事件应急管理”为篇名检索得到结果为29条；而仅以“非常规突发事件”为篇名检索，文章（学术论文、研究报告等）检索结果总共约250篇，经过梳理和阅读，排除其中一部分非研究性质的报道及与主题不相关文献，直接相关的论文150余篇。笔者把这些文章发表年限按“非常规突发事件应急管理”重点支持项目启动以来的阶段进行划分，分布情况如表2-1所示。

表2-1 2008～2014年“非常规突发事件应急管理研究”立项及文章发表情况

从表2-1中发现，自该项目启动以来相关研究逐渐增多。阅读后发现，大多增加的文章主题和内容新、学术性高、问题解决意识强，这也从侧面表明我国学术界和实践领域在这个问题上的新进展和新发现。^[28]

从研究层次来看，博士论文14篇，硕士论文31篇，期刊论文约140篇；从学科角度看，数量上从多到少依次是行政学与国际行政管理（60篇）、安全科学与灾害防治（34篇）、宏观经济与可持续发展（23篇）、新闻与传媒（16篇）、行政法及地方法制（10篇）、领导学与决策学（10篇）、计算机技术与计算机应用（10篇）、图书情报学（8篇）、自动化技术（7篇）、社会学及统计学（7篇）、管理学（7篇）、非线性科学与系统科学（6篇）等。

从研究主题来看，其涉及的科学问题主要包括非常规突发事件的信息处理与演化规律建模、应急决策理论、紧急状态下个体和群体的心理与行为反应规律、动态模拟仿真系统、突发事件应急平台体系的基础平台、突发事件应急预案体系的基础平台；而文献主题涉及网络舆情、信息处理、风险沟通、协同机制、应急决策、资源调度、应急准备、疏散行为、群体心理等领域。^[29]

通过对文献标题的浏览和论文关键词的选择和统计，得到有关2009年到2014年非常规突发事件应急管理文章的关键词列表，如表2-2所示。从表2-2可以看到，有关非常规突发事件应急指挥系统的研究尚且不是很多。

表2-2 “非常规突发事件应急管理”项目文献（2009～2014年）关键词

研究者闫绪娴运用共词分析和聚类分析对目前国内非常规突发事件应急管理的研究进行了统计，发现了如下研究热点：交通领域、旅游文化领域、应急物资调度领域、生产能力储备方面、应急指挥体系、应急物流领域、网络舆情方面、非常规突发事件研究中运用的方法和模型的研究、非常规突发事件的特征方面。^[30]