第三节 应急指挥系统（ICS）研究述评

应急指挥系统是美国国家应急管理系统的核心和基础，之所以研究应急响应还要对ICS有关研究展开回顾，是因为应急响应活动的开展离不开ICS这个组织形式载体，分析ICS在实践中的运用也有助于发现应急响应过程和结果的影响因素。追溯ICS在美国的起源和发展、分析ICS存在的主要争议及转向、观察ICS在中国的实践及发展研究、总结国内ICS的研究方法是本小节的主要内容。

一 ICS的起源与发展

1970年发生在南加州的一场森林火灾造成了大量的人员伤亡和巨额的经济损失，而在火灾救援中，消防部门在人员、设备、专业术语、组织方式等方面的差异严重影响了救援效率。灭火救援时消防人员发现自己很难解决一些问题，如太多人向一个长官报告、不同的应急响应组织结构、缺少可靠的事件信息、通信系统不兼容、缺少部门间协调规划的部门、指挥链不清晰、部门间的术语差异、模糊的事件响应目标等等。[71]为了整合资源，美国国家林业局（United States Forest Service）在联邦应急管理署（FEMA）资助下开展了FIRESCOPE（Fire Fighting Resources of Southern California Organized for Potential Emergencies）项目，该项目的目标是由联邦、州和地方消防部门共同合作并确定各参与单位的组成和职责，[72]其结果就是FIRESCOPE ICS，也就是现在ICS的雏形。

1982年，美国国家森林火灾协调小组（National Wildfire Coordinating Group）采用并修改了FIRESCOPE ICS。此后该项目又几经修改变化（如Brunacini’s Incident Management System，LEICS for Law Enforcement，HICS for Hospital Incident Command），致力于解决除消防部门之外其他部门存在的问题。80年代开始，许多州开始采用ICS并不断完善，90年代，FEMA下属的应急管理学院（Emergency Management Institute，EMI）把ICS作为重要课程加以推广。

2001年“9·11”事件发生后，美国政府高度重视，随后美国成立了新的国土安全部接管国家综合应急管理职能，原先的FEMA则成为其下属部门。2004年3月1日，国土安全部在完善了一系列概念、准则、程序、流程和术语的基础上发布了国家突发事件管理系统（National Incident Management System，NIMS），ICS正是其核心。FEMA认为，作为一个应急指挥的标准结构，不论是事件大小、事件类型，还是事前计划和事发应对，ICS都普遍适用。标准化的ICS由现场指挥、作业组、计划组、后勤组以及财务组构成，采用可扩展的模块化组织结构形式，还通过十四点原则来提高组织效率，这些原则包括通用术语、模块化组织、目标式管理、整合的通信、统一指挥、统一的指挥框架、统一的突发事件行动计划、适当的控制幅度、救灾所需要的特定设施、综合的资源管理、指挥链和指挥的统一性、责任、派遣调度、信息和情报管理等。[73]标准化后的ICS把理性和科层制组织原则扩展到灾害响应的不确定性中，不仅提供了响应规则和做法，还建立了任务分工和协调机制。

ICS有多个版本，最初ICS关注运行、计划和物流，计划是最核心的功能，分行动计划和操作计划。当ICS还在消防体系内发展演变时，美国住房及城市发展部下属的联邦灾害救援署，即后来的FEMA，陆续在加利福尼亚、华盛顿和阿拉斯加等地方实施地震救援计划，最终发展成为联邦响应计划（Federal Response Plan，FRP）。起初FRP不包含ICS在内，一个重要不足是没有明确信息和规划部门的角色。在FRP指引下第一次开展行动规划是在1994年加州北岭地震（Northridge Earthquake）中。此时是加州应急服务办公室在响应中负责整个行动规划，FEMA则表现不太积极。到2001年“9·11”事件发生后FEMA才包揽规划职责，随后规划也成为FRP框架下事故管理过程的重要职能。[74]直至今日，ICS包括指挥、行动、计划、后勤和行政五项基本职能。上述发展过程的回顾和职能的演变也表明ICS是逐渐发展完善的。

二 ICS的争议与转向

通过研究大量文献后发现，有关ICS的争议主要围绕两个词：Agility和Discipline（或Flexibility和Rigidity），争论的焦点在于严格的指挥与控制模式是否适用于各类突发事件的应急管理？或者说ICS的组织结构形式究竟是灵活的还是科层的？从ICS的发展过程可以看出其经历了一个强调规范性到重视灵活性的过程。第一阶段在20世纪90年代之后，这时ICS从加州消防部门逐渐发展完善并推广至其他州，甚至其他领域，不难发现，实践领域对其态度是积极的，而这时也有少数研究者对于ICS是否可以适用于其他地区和其他类型事件的应急管理过程产生怀疑。[75]第二阶段是ICS成为美国通用性事故现场管理工具之后。这一时期，随着越来越多复杂的、跨界的、大规模突发事件（如2005年卡特尼娜飓风）频频发生，跨组织合作与协调成为响应难题，而具有官僚制特征的ICS在适应该难题方面明显不足，越来越多的研究者强调组织适应性和灵活性问题。

（1）第一阶段：重视规范性的支持者及其批判

20世纪90年代，实践部门对ICS的应用赞扬颇多，而少数研究者对其效率并不乐观。支持者认为从大型森林火灾到奥林匹克运动会ICS的运用都是极为成功的，这些成功因素主要是预先规划和系统训练。Cole对ICS展开了详细的研究，发现ICS在消防组织中运用最有效，在执法部门、公共卫生以及公共服务等部门中运用效果次之。[76][77]实践部门还很肯定其指挥与控制的价值，认为它满足了灾害响应的各种需求，放之四海而皆准。[78]

Wenger等人提出了有关ICS最著名的批判。他们认为ICS响应模式有着先天不足，尽管ICS的概念已成为应急规划和消防部门的专门术语，但是这与实际的应急管理模式没有什么关系。他们指出：①实施ICS只意味着某人对灾害现场进行了管理，而没有发挥原本致力于现场管理的所有机制的作用；②从最初现场指挥者到高层级领导的权力转移常常会导致现场情况的失控；③ICS在组织间的协调比较弱，尤其是与当地应急部门、救援队伍以及志愿者一同时协调能力更弱；④在一些小规模事件中ICS的使用造成了人员、设备和物资的过度集中；⑤ICS在解决沟通和组织间的问题时也并非万能；⑥除非过去有合作经验，否则ICS在需要相互支持的多部门协作的灾害事故中无法有效解决该问题；⑦ICS中指挥与控制的模式在非政府机构中无法发挥作用。因此他们得出结论：灾害情境的复杂性使ICS不可能运用于要求多组织响应的活动中。[79]

还有批评特别指出ICS忽略了志愿者和紧急组织的作用。Schneider指出，灾时应急响应人员是在一种错误认知驱使下行动的，这种错误认知就是把普通居民视为障碍而不是潜在的应急人力资源，ICS缺乏纳入志愿者的机制，这使得整体响应出现中断。[80]Neal和Phillips认为这种忽视和错误认知违背了紧急人力资源模型，该模型要求将应急志愿者整合到一个有组织的响应体系中去。[81]这一时期，ICS还是一个较新的概念，没有统一的执行标准。这种批评在当时看来不无道理。Leonard与Howitt也对ICS质疑：一个指挥控制系统能适合所有部门或组织？[82]研究者还认为，复杂的响应活动依靠一个核心办公室自上而下地协调和管理是无法完成的，需要一种自组织的响应系统，而不是严格地指挥与控制。[83][84]

针对研究者们的诸多质疑，实践者也做了回应，认为这些人并没有真正理解ICS。Hansen则认为有关响应过程中协调困难等问题的出现与ICS本身没有太大关系，更多是执行不力所致。[85]还有实践者认为，建立ICS的基本原因就是协调多部门响应，而ICS有一些原则和结构如统一指挥、地方指挥与多部门协调中心等来处理部门和各级政府之间出现的协调问题。他们还指出更多更好的培训有助于解决批评者指出的问题。

尽管这一阶段有许多质疑存在，却不影响ICS在政府大力推行之下越来越被广泛应用并借鉴到加拿大、澳大利亚、新西兰以及中国台湾等地。

（2）第二阶段：强调灵活性与跨界合作

针对一些ICS存在的不足，2004年美国国土安全部将志愿组织和其他政府实体纳入该体系，但这些改革在实际应急响应活动中多大程度上执行了依旧是未知数。[86]2005年8月卡特尼娜飓风席卷美国南部沿海地区，美国联邦和州政府在飓风响应中的不佳表现使ICS再次成为研究者们反思的话题。Schneider指出，飓风中一些重大问题的出现源于政府应急管理系统中的行政失灵，官僚制的重要标志是成熟规范的程序、高效领导以及清晰的目标，而早期一项评估表明正是这些特点弱化了政府在飓风中的快速且有效的反应。[87]Majchrzak等人指出由于正式预案出乎意料地都失效，飓风时所有的响应活动完全依赖临时的紧急行动。[88]但这种情况下，很难平衡响应时的控制和灵活性。Ansell等人甚至直接表示卡特尼娜飓风中大部分的灾害响应者都不清楚ICS具体的工作方式是什么。[89]《公共行政评论》（Public Administration Review）在2007年底出版一期特刊“Administrative Failure in the Wake of Katrina”，旨在针对飓风灾害的原因和响应过程以及经验教训进行总结。尽管很难找到飓风响应失败的唯一解释，但是研究者们认为其中之一一定是缺乏统一的行动，如有时候组织目标冲突、日常行动路径和方法不同等。[90][91][92]对美国政府而言，无法协调并控制整个响应过程是一个惨痛教训。总之，这一时期有关ICS的质疑主要围绕在响应的灵活性和协作上。

针对ICS在实际应用中的情况，一些研究者展开了案例实证研究。Buck，Trainor和Aguirre通过对FEMA下属的城市搜救队所参与的9起事件行动的分析，指出ICS一定程度上的适用性及其实现有效应急响应的前提条件，并得出结论：目前美国使用ICS作为灾害管理原则的努力可能无法获得预期的成功。作为指挥和控制的基本模式，他们还指出了只有在一系列的前提条件都满足的情况下ICS的原则才成立。[93]Lutz和Lindell研究了丽塔飓风中的得州应急事故作业中心（Emergency Operation Center，EOC）应用ICS的绩效，结果表明不同EOC运用ICS的情况和效果不一样，认为ICS在不同类型灾害情境中的运用还有待深入研究。[94]Moynihan把ICS视为网络组织进行了多案例分析，从事件的性质、事件响应过程中的指挥与控制、网络组织能力以及工作关系和信任的创建等角度对四起灾害进行了研究。[95]此外，他还研究了危机响应过程中的网络治理问题。[96]

2014年3月《欧洲应急事件与危机管理》期刊（The Journal of Contingencies and Crisis Management）筹划了一期有关ICS的特刊，邀请Kees Boersma，Louise Comfort等人担任主编。这期刊物旨在揭示“黑匣子背后的ICS，重新审视藏在ICS背后被认为理所当然的假设和看法”。[97]其中Jensen与Waugh在全面回顾美国近几十年来有关ICS的研究和实践基础上认为一些假设都是错误的。[98]总之，围绕ICS争议褒贬不一，其主要观点见表2-6。

表2-6 有关ICS争议的主要观点

表2-6 有关ICS争议的主要观点-续表

三 国内ICS的研究发展

国内有关应急指挥系统的研究始于2005年前后，回顾ICS在我国的研究和发展，可以发现最初的文献主要是单纯的国外做法介绍，随后研究者开始针对典型灾害事件进行响应组织的案例分析，还有研究者提出一些不同的应急指挥模式分类，或是总结国内实践中不同的指挥结构模式等；此外一类较突出的则是将应急指挥系统视为计算机软硬件系统进行系统构架的设计。本小节除了研究内容回顾外，还将简单对文献运用的研究方法进行总结。

（1）单纯国外经验介绍

国内有关文献将Incident Command System译为“事故指挥系统”、“应急指挥系统”、“突发事件现场应急指挥系统”和“突发事件应急指挥体系”等，文献主要介绍了其在美国的发展历史及主要内容等，[99]指出了其在处置重大和复杂突发事件中的优越性，介绍其原型框架以及系统要素构成，叙述了指挥和行动等各部门的职责与功能及互相之间的联系。[100]刘成林还专门针对美国森林火灾扑救系统进行了介绍，包括该系统的功能、成员职责、组织构建、设施和资源、指挥与协调架构以及运行支撑保障等等。[101]这是首本有关国外专业领域内单灾种应急指挥系统的详细介绍。

目前国内有关这方面的主要著作有宋劲松主编的《突发事件应急指挥》（中国经济出版社，2011）、贾群林和刘鹏飞主编的《突发公共事件的应急指挥与协调》（当代世界出版社，2010）、刘成林编著的《美国的森林火灾扑救指挥系统》（中国林业出版社，2008）等等。

除了更详细地介绍有关ICS基本情况，马奔等人还对国外案例进行了分析，美国俄亥俄州代顿市（Dayton）仓库火灾事件中指挥系统运作的个案分析就是其中之一。通过案例分析，研究结合我国实际提出几点建议，如加强事发初期现场指挥力度和责任、完善多部门综合协调指挥机制、建立兼具规范性与灵活性的应急现场指挥系统等等。[102]但是，这些建议尚属宏观层面的理念，对标准化和灵活性含义没有解释，对如何建立这一指挥系统并实现标准化和灵活性的统一也没有进一步研究。

（2）围绕应急指挥组织结构的案例分析或比较研究

近年来国内有关研究逐渐转向以国内某重大事件或者灾害为研究对象，进行响应中应急指挥组织结构的动态分析，研究涉及的灾害类型包括地震、洪涝、交通事故、事故灾难、公共卫生事件等等。

宋劲松不仅详细介绍了我国政府层面、专业救援力量以及大型企业的应急指挥结构，还对巨灾（如汶川地震、玉树地震等）中应急指挥组织模式进行了案例研究，从第一响应人到现场应急指挥部成立再到调整各个方面都进行了较为深入的分析，也提出了我国突发事件应急指挥体系的建设构想。[103]云南地震局的研究者总结了汶川地震后云南地震应急指挥中心的应急工作过程和经验教训，提出了云南地震应急双向连接、横向联动的新应急模式。[104]

2010年夏我国长江三峡区域爆发了长江全流域性洪水灾害，刘丹等人据此对三峡水库防洪应急指挥组织的行为规范进行设置：ECOS（Emergency Command Organization Structure）中各级政府应急部门采用官僚结构，现场指挥部采用项目小组结构，会商小组采用任务小组结构，整体构成矩阵结构。他们还认为这种刚柔复合、有层次和权威的、开放权变的应急指挥组织结构更适合我国国情，试图以此来解决我国非常规突发事件应急响应过程中存在的各种问题。[105]

唐攀、周坚分析了非常规突发事件应急响应组织的运行模式，以“7·23”甬温动车事故为例分析其应急响应过程，认为其提出的应急响应组织运行模式与目前我国应急管理体系特点相配，不仅能满足非常规突发事件应急响应的要求，还能够实现对所有应急响应实体进行统一编组。[106]陈一洲等人通过对白象山铁矿F4断层突水事故案例的剖析，提出了事故响应标准程序及事故应急指挥体系。[107]胡颖廉就突发公共卫生事件进行案例比较，分析了各类应急组织体系在动员效率、决策科学水平与协调力度等方面的差异。[108]这些研究大多围绕组织体系展开设计，但是对于其实际效果或绩效方面的研究尚未提及，或者缺乏实证研究。

还有研究者对应急响应组织结构的业务流程、要素构成与关系、运转机制等进行了细化研究。北京社科院熊炎提出了机械应急、专业应急和分部应急三种不同应急组织的组成及其运行特征。[109]大连理工大学王宁和王延章以安全生产应急管理业务为例分析微观层面的应急管理业务流程，并对其工作重点进行分析和展望，特别构建了非常态下国家级、省级、地方各级应急指挥业务流程。[110]还有研究借鉴系统工程思想与组织设计理论，在分析应急响应工作参与主体及其关系基础上提出了一种由现场应急响应组织结构和后方应急响应组织结构共同构成的应急响应组织体系。陆金华提出了我国城市突发事件现场应急指挥通用模式的组织框架，并针对指挥模式编组、组织扩展、指挥权转移等方面的运作机制展开了讨论，并将其研究结果运用在了北京市突发事件应急指挥的运作中并证明了其有效性。[111]

此外，还有一些研究者对中外应急管理的组织结构进行了比较研究，如罗章、李韧在分析中日应急管理的体制要素时，对两国中央和地方应急机构设置、职权划分以及协调机制进行了比较。[112]

（3）应急指挥模式类型及特点

有关应急指挥模式的研究与国外经验介绍几乎同时出现，但仍处于探索阶段。有学者针对行业突发事件的特征提出了响应模式，也有学者从一般意义上对指挥模式进行分类，比如刘铁民按照事故性质和规模把ICS分为单一、区域和联合三种并进行特征比较。[113]当事故升级，影响范围变大、参与部门增加时，刘铁民认为ICS可以扩展为联合指挥，认为联指是“多辖区参与跨地区与跨行业响应行动的必需，它强调协调机制，将响应事故的组织联系起来，并为这些组织达成一致决策提供了平台”。[114]联合指挥还有军队参与地方政府应急指挥组织层面的研究。

一些研究还对目前应急指挥模式进行了归纳和分类。中科院池宏等人认为其主要有“集中模式”和“分散模式”两种，并对两种模式进行了界定和区分。[115]王威的研究专门分析了深圳、南宁等城市所采用的集中模式，并指出“国内大多数城市都采用分散模式，造成了应急管理系统多、指挥中心多、决策层次多、反应速度慢等问题”。[116]除了这种分类外，邹逸江把目前城市应急联动系统总结为四种运作模式，即集权模式、授权模式、代理模式、协同模式。[117]万鹏飞还对城市应急指挥系统的组织构成进行了更为细致的层次划分和界定，提出了一个多层次的指挥网络体系，即决策层-指挥层-实施层，各层级分别对应市长领导下的应急管理委员会、应急指挥中心、各有关的专业队伍及职能部门。[118]类似的指挥网络层级体系在北京市应急体系中还包括第四层，即社会动员层。

还有研究针对具体某类灾害（如飓风、地震等）中的应急模式进行总结。如张海波研究美国卡特尼娜飓风灾害时提出了两种应急模式，即“指挥-控制”模式和合作模式，前者以军队为代表，在巨灾情境下真正有效率，后者以政府为主体，相比之下在巨灾时较为低效。我国的应急响应因行政管理制度一直是“指挥-控制”模式。研究认为这两种模式非但不矛盾反而可取长补短。研究就应急组织机构设置方面提出了“全能”和“使能”两种方式并分析指出后者更可行。[119]

地震灾害方面，有研究通过对地震应急指挥系统业务范畴、工作特点、作用及其结构的系统分析，确定了实现地震应急指挥功能的必备条件和实施地震应急指挥的关键环节，指出了我国地震应急指挥模式的核心是“提醒”功能；我国地震应急指挥系统的结构，即各级抗震救灾指挥部和地震现场之间的三种结构包括纵向结构、横向结构和直通结构。还指出，在市级地震发生时，保证各级指挥部、现场与各有关部门之间通信畅通是应急管理的重中之重。最后认为未来指挥模式将会由现在的“宏观评估-提醒”模式，逐步转化为“细评估-决策”模式，最终将提升为“监控-评估-决策”模式，[120]这种转变一定程度上体现了重视预警预防的思想。

综上，国内有关研究提出的应急指挥模式主要类型见表2-7。

表2-7 应急指挥模式主要类型

（4）应急指挥系统架构设计

ICS在国外更多地被视为组织结构及其运行原则等。国内有关ICS的翻译常见的包括“应急指挥体系”“应急指挥组织结构”“应急指挥系统”等，这都是组织层面的，与美国ICS意义基本一致；与此不同的还有一种计算机软硬件意义上的突发事件应急指挥平台方面的提法。

王迎春的研究指出应急指挥有其特定的指挥体制与运行规则，它们构成这个系统的基本要素；要用法规的形式来明确指挥活动各环节运行的程序与要求，规定各级各类指挥机构与人员的职责以及主要的指挥关系从而使应急处置指挥活动高效有序地进行。[121]师立晨和曾明荣等人采用标准化、模块化的设计思路对事故应急救援指挥中心的组织架构和运行机制进行了研究。[122]这在前面的文献回顾中已有涉及，此处不再赘述。

从计算机软硬件平台的角度进行应急指挥系统的研究也有很多。霍彦在对国内外大城市应急指挥系统现状的分析基础上从系统总体、应用、安全以及实施等方面设计了我国大城市应急指挥系统。[123]张强从技术构成方面对城市突发事件应急指挥系统展开研究，所谓技术构成即指挥平台的建设，包括应急指挥系统软件的设计和相应的硬件配备等。[124]马庆钰、程玥介绍了纽约市消防局应急指挥的新范式，即一种突破传统、在信息共享基础上建立的由“声音、图像、数据”构成的“网络指挥”。[125]同时他们还提出“全息指挥与协同应急新模式”。[126]军队也是参与地方政府应急体系的重要力量，晏湘涛等人还专门从突发事件区域态势感知系统、通信系统和指挥决策系统三个层次描述了指挥体系的结构并提出未来对各子系统进行深入设计的目标，以提高军队在地方突发事件中的反应能力。[127]

总之，这类有关应急指挥决策系统和应急指挥平台设计和实践的研究对象涉及了突发公共卫生事件、环境突发事件、城市火灾、地震灾害、反恐作战、机场突发事件、安全生产、危险品运输，以及道路交通等各种类型，研究主体除了高校研究人员还包括很多技术开发公司，有很多研究专门开发某省或某市政府应急平台或应急指挥系统的建设问题。

应急指挥系统包括两种：一是组织或体制意义上的，二是计算机软件和硬件系统意义上的。这两种不同视角下的研究如何进行更好的融合，使之在共同语境中互通互促还有待思考，但是本书主要从第一个层面进行研究。

四 国内ICS研究方法述评

国内有关研究多是定性分析，早期以介绍国外经验为主，逐渐发展到一些经验性分析，从中获得推演性或经验性结论，但几乎不见有关ICS的定量和实证研究，有关实践中应急指挥系统绩效的研究也几乎没有。我国台湾地区则有研究社区和受灾民众对ICS核心原则认知的实证研究。[128]

通过文献回顾可以发现，案例研究是主要运用的研究方法。从类型上看，案例研究既有单个案例也有多个案例，还有国内外的案例比较；从数据来源看，案例的资料主要是通过新闻报道、观察或少量事故灾后调查得来，缺少深入访谈和问卷调查等多种形式；从研究人员上看，以单个研究者为主，很少有研究团队；从案例分析的结果来看，主要是发现问题提出建议，并没有新理论产生或者涉及理论检验等。

除了案例分析外，比较研究也是研究方法之一。有国内多案例的比较，也有中外应急指挥组织结构的优缺点比较。有研究者通过国内多起案例的时间序列上的纵向比较来分析国内有关应急指挥组织结构方面取得的进步和存在的问题。[129]有研究者通过横向上中外突发事件应急指挥和响应的比较来发现不足，以更好地借鉴国外经验等等，如研究者专门比较了北京和纽约两大城市应急管理组织机构和运行机制等多个方面。[130]

有研究者指出案例研究的结论缺乏普遍性，对案例研究质疑，认为其不够规范化，有国外研究者甚至认为案例研究从来就不是主流的研究方法。[131]对此，我们必须要看到我国应急管理领域的研究刚刚开始，理论还很不完善，在这个时期运用案例分析的方法可以获取更多数据和材料，在对新问题知之甚少的情况下可以从一个较为全面的角度来接近问题本身，这有助于新理论的提出和创建。尽管国外应急管理的研究早于我们，也逐渐出现一些实证研究和定量分析甚至建模研究，但数量上看仍是少数，案例研究也是目前研究采用的主要方法。为此我们完全可以在现有条件下，不断拓展有关ICS的案例研究和实证研究。比如通过某类型突发事件应急响应组织运行全过程的总结和比较，并升华其结论，力争获取一般性经验，并试图拓展其研究结果和理论的解释力，或者也可以去比较和分析全国若干大城市应急指挥和响应的做法，去分析各城市经验的优劣，试图寻找到一种类似加州森林防火部门的做法，加以完善和规范然后予以推广。

总之，国内有关研究不仅有待深入和需要更多的本土化研究，同时，研究需引起更多学界和实践领域的关注，为此我们有必要进一步深入研究，努力进行多学科的交叉创新，搭建不同学科领域研究的共同话语环境，为我国突发事件应急指挥系统标准化的研究和实践开创科学可行的路径。

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