第三节 政府购买服务的公共管理学理论基础

公共管理学理论包括传统公共管理理论和现代公共管理理论。传统公共管理理论建立在韦伯官僚制以及政治与行政二分法的基础上，强调科学管理的重要性，把公共管理看做一种专门的管理技术，严格地与政策制定分开。20世纪40年代以后，行为主义理论占据公共管理的领域。20世纪70年代以后，公共管理领域先后又有新公共行政理论、政策分析理论、民主行政理论等，这些理论试图弥补传统公共管理的不足，但都没有真正构成新的公共部门管理范式。现代公共管理理论发端于西方国家的新公共管理改革运动，并由新公共管理理论演变到新公共服务理论。

一、公共管理学关于购买公共服务的主要理论

（一）传统的公共管理理论

西方传统公共管理的理论基础是马克斯·韦伯的科层制（或官僚制）理论和伍德罗·威尔逊的政治与行政两分法。韦伯（1920）认为行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格等级制模式基础之上。他指出，科层制作为理性和效率的工具，一方面，适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求；另一方面，又以非人格化、制度化否定了家长制下的“人治”传统，奠定了真正意义上的理性契约精神。被认为是西方公共行政创立者的威尔逊（1987）主张行政与政治的分离，认为行政问题不是政治问题，行政应当在政治的适当范围之外，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。无论是科层制理论，还是政治与行政两分法，都主张效率是公共行政的基本价值诉求。

传统公共行政理论被运用之时，正值资本主义上升的阶段，整个经济社会领域都崇尚自由主义，反对国家干预，认为社会和政府的一切行为都要以促进社会的最大利益为宗旨，资本主义的高速发展，需要政府以最小的成本完成高“效率”的服务。因此，以效率为核心的传统公共行政理论是当时必然的选择，并对当时社会的发展和进步起到了重要作用。

（二）新公共管理理论

20世纪70～80年代，西方国家普遍出现了经济衰退。国家财政收入的减少和“福利国家”政策的推行使之遭遇了财政困难。同时，政府管理由于信息垄断、职能垄断、效率低下等问题出现了效率危机和信任危机，传统公共行政理论已无法适应现实的需要。伴随着西方国家“重塑运动”的兴起和发展，新公共管理理论应运而生，并且在公共行政管理理论和实践中越来越显现出主导地位，一度成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。

新公共管理理论从管理学角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。新公共管理者普遍相信资源配置机制的效率，认为在公共领域引入市场机制，以促进竞争、提高公共物品和公共服务的效率和质量是提高政府组织的效率、纠正政府失败的最佳方法。这一理论强调以效益为主要价值取向；建立企业式和顾客导向式的政府；将市场机制引入公共服务领域，打破政府公共服务供给的垄断地位，寻求公共服务供给主体的多元化，在公共部门之间、公共部门与私人部门之间展开竞争，“要实现公众服务的高效率提供，它们（政府）需要私营企业和非政府组织的参与”。在新公共管理理论看来，政府提供公共服务主要有两种基本方式，一是政府直接生产，二是政府间接生产，政府应该区分“生产”和“供给”，公共服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，它可能是政府、私营部门或者是第三部门；公共服务的供给者（安排者）通常是政府，它来指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，政府决定“供给”某一类型的公共服务之后，要决定是自己直接生产和供给还是委托私营部门、第三部门或其他政府单位来生产这些公共服务。政府要对私营部门和非政府组织“以授权、提供部分财政支持、指导和监督等方式，确保公众获得所需要的服务和基础设施，而不是直接提供服务”，这时候“政府的角色已经发生了变化，政府已经很少是公共物品和公共服务的生产者，而更多是实际提供公共服务的代理人的监督者了”。在这一过程中，“一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理”，因此，政府应当集中精力做好公共服务中的“掌舵”（政策制定）角色，而非“划桨”（直接生产）角色。新公共管理理论还认为只有坚持以顾客为导向，才能满足多样化的社会需求，并促进政府服务质量的提高。

根据理论研究，我们可以将新公共管理行政模式的特质总结如下。

1．将政策职能与管理职能相分离，实现职业化管理

（1）政府掌舵，主抓政策。

新公共管理主张政府在公共行政中应该只制定政策而不执行政策，应把管理和操作区分开。政府的主要作用是明确公共服务目标、制定公共政策。保护公共利益和提供公共服务是政府的主要任务，但政府并不需要自己参与生产或提供服务，而只需制定相关政策，选择合适的机构提供服务，并为其提供指导性的思想。即政府的角色应是“掌舵”者而不是“划桨”者。政府应通过重新塑造市场，不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响，促进其“划桨”行为。

（2）管理外包，实现公共管理的分权化和社会化。

在新公共管理行政模式下，政府的角色是目标和政策制定者，其拥有的管理职能则是通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府组织或者私营部门来发挥的。这就使得公共管理具有分权化和社会化的倾向。管理外包的另一个目的在于实现职业化管理，引进专业管理者。新公共管理要求任用管理型的而不是专家型的人员来担任部门领导，运用管理型人员的管理技能，实现职业化的管理。

2．将政府治理与市场机制相结合，引入企业管理方法

（1）引入市场竞争机制进行公共管理。

新公共管理的基础之一是将市场原则运用到公共政策和公共管理中。它一方面主张缩减政府和官僚制组织的作用范围，另一方面主张通过签订合同、公开招标等方式将竞争机制引入到公共管理中。新公共管理主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场试验，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省，以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化做出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说，合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系，通过市场试验可以判断出新政策的合理性。

（2）坚持以顾客为导向提供公共服务。

新公共管理主张政府是以人为本的服务提供者，公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，以提供全面优质、公平公正的公共服务为其第一要务，关注政府项目实施的有效性，一切行为都要服务于“顾客”。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以营利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，以保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能提供高效的公共服务。

（3）关注公共管理的结果和绩效。

与传统的官僚主义政府只注重投入相比，新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张根据外界情况的变化以及不同的利益需求做出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。新公共管理强调政府公共管理应像企业管理一样，将效率放在首位。为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务；同时将企业管理的科学方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域。尽管政府公共管理与企业管理在目的、对象和方法上有差异，完全采用企业管理的方法来管理公共事务并不合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客反馈等特点可以为公共管理所借鉴。将企业管理重视投入和产出、重视成本核算的做法引入政府公共管理之中，既可提高政府管理人员的责任感，又可更科学地衡量管理人员的工作业绩。

3．重塑政府外部关系，对政府职能进行再定位

（1）调整政府与市场的关系，建立适应市场需求的“有限型政府”。

现代服务型政府应该是一个职能有限的政府，其应该从某些领域退出，同时强化其本该履行的职能，从而成为一个职能有限但有效的政府。一方面，政府应把自己管不了、管不好的事务交出去。具体讲，就是要从微观经济领域和私人产品直接生产领域中退出，从市场能够发挥基础性调节作用的领域退出，从社会和市场中介组织能够发挥作用的领域退出，从而使政府从计划经济的微观经济管理中彻底摆脱出来，实现正确定位，矫正在市场经济体制下政府职能的“越位”和“错位”现象；另一方面，政府要大力推进适应经济发展的政府管理新职能，加强宏观管理和市场培育，通过有效的管理来促进市场经济的建立健全，重视社会管理和公共服务，补足政府职能的或缺部分，解决政府职能的“不到位”现象，使政府职能从“全能型”向现代“有限型”转变。

（2）调整政府与社会的关系，建立以顾客为导向的“服务型政府”。

建立以顾客为导向的“服务型政府”。这就要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向、强调政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”，公共服务人员尤其是政府官员应更多的是管理者、服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感，坚持顾客导向的公共服务理念，最大限度地提高顾客满意度。这种顾客导向的政府管理方式，是一种“倒流程”的政府管理方式，就好比一个倒过来的金字塔，塔尖指向顾客，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府的各项工作、措施，包括改革都紧紧围绕着顾客来开展，一切都以顾客为导向、为中心，并将顾客的高满意度作为政府追求的目标。

4．通过组织再造提高政府管理效率，提升公共服务质量

（1）优化运作机制，推行公共服务市场化。

新公共管理主张运用“企业化”的模式来运作政府，把部分公共服务推向市场，并在政府内部引入竞争机制，以便在公共物品的分配过程中，形成公共部门内部、公共部门与私人部门以及私人部门之间的竞争格局，从而实现高效率公共服务的提供。管制型政府中公共服务质量低劣的根本原因，就在于政府对公共服务的垄断。改变这种现状的出路是打破政府的垄断，推行公共服务市场化，在公共服务中引入竞争，创造服务中的自由选择机会。公共服务市场化给了社会公众以自由选择服务机构的权力，对公共机构形成了一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的顾客。公共服务市场化还提供了一个在不降低服务水平的前提下，实现政府机构和人员削减及降低财政支出的有效途径。所以应该把公共服务推向市场，在公共服务的供给过程中引入竞争机制，运用市场的力量来改造政府绩效，改善公共服务的质量。

（2）优化人员配置，实行弹性人力资源管理。

新公共管理推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其他人事环节上的灵活性。即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法，主张采用私营部门弹性管理制度并按业绩晋升，以短期合同制取代常任制，实行以工作实绩为依据的绩效工资制等。

（3）提高管理效率，实行电子政务。

新公共管理主张提高管理效率，广泛推行电子政务。政府应加强信息的透明度，将政务内容上网，满足社会各阶层不同的信息需要，克服政府对信息公开的控制。推进电子政务的工作主要集中在三个方面，首先，在全国政府系统内加速“三网一库”的建设；其次，积极开展网上办公的探索；最后，整合资源，信息共享。推进电子政务，实行政务公开，能够提高政府的行政效率和服务水平，加强行政权力的监督，使权力在阳光下运行。

（4）树立新服务理念，鼓励行政文化创新。

新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，树立服务理念。政府能否有效地行使手中的公共权力、实现公共利益首先取决于它是否清楚自己的角色内涵。政府只有在其应属的范围内才能发挥其应有的功能。如果政府出现角色错位，那么势必会影响到整个社会的发展与进步。政府在经济与社会发展中应起到公仆作用，为人民服务。同时，政府还应该树立顾客导向的服务理念，顾客导向的政府管理要求政府关注的焦点对准顾客的需求，要求政府围绕顾客展开活动，并将顾客的满意度作为政府运作最大的使命和考核目标。

尽管新公共管理理论对改善公共管理实践的绩效作出了一定的贡献，但是新公共管理理论主张把公共职能交给私营部门的论断在一定程度上削弱了政府责任。把人们看作顾客或者消费者虽然能在一定程度上提高公共服务的质量和效率，但却忽视了公共服务的公益性和公民权利。其“大量的依靠市场机制去引导公共项目”的思想、特别是企业家型政府理论受到了质疑和批评。在对新公共管理理论批评的基础上产生了新公共服务（New Public Service）理论。

（三）新公共服务理论

以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）为代表的一批公共行政学者在对新公共管理理论之精髓——企业家政府理论的缺陷进行批判的基础上，建立了新公共服务理论，其基本内涵主要有以下几个方面。（1）服务于公民而不是服务于顾客；（2）公共行政官员必须致力于建立集体共享的公共利益观念；（3）重视公民权胜于重视企业家精神；（4）思考要有战略性，而行动要有民主性；（5）承认责任并不简单；（6）政府的职能是服务而非掌舵；（7）重视人而不只是重视生产效率。新公共服务理论认为，政府的职能不仅是控制或指引公众方向，政府更应重视民主公民权，推崇组织人本主义，在确定政策方向时，公众对话与讨论应起到重要作用，政府所扮演的角色应该是公共资源的管理者、公共机构的管理员、公民民主对话的主持人以及社区活动的催化剂。

尽管新公共服务理论的合理性也存在一定的争议，但是其提出的政府要在服务于公民和追求公共利益的思想指导下，为社会提供公共物品和服务，为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，以弥补“市场失灵”的思想还是具有积极的借鉴意义的。

二、公共管理学理论对我国开展政府购买服务的启示

（一）政府实现职能的转变，做掌舵人而不是划桨者

一是要调整政府与市场的关系，建立适应市场需要的“有限型政府”。政府应把自己管不了、管不好的事务交出去，由公共服务的直接生产者和提供者变为“管理者”和“发包人”；政府应大力推进适应经济发展的管理新职能，加强社会科学管理和公共服务，使政府从“全能型”向“有限型”转变。二是要调整政府与社会的关系，实现角色的转变。政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变；公共服务人员尤其是政府官员应更多的是管理者、服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感。政府的职责是掌舵而不是划桨，主要任务是保障公共利益和提供公共服务。可以通过签订合同的方式将公共服务外包给其他公共组织、非政府组织或者私营部门，可以让专业管理者来实现职业化的管理。

（二）从单纯注重效率转向关注公共物品和公共服务的质量和效果

政府应树立效率意识，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。政府可以将企业管理的科学方法引入公共行政领域，注重提高效率。但是政府公共管理与企业管理不同，政府是以人为本的服务提供者，不能完全采用企业管理的方法来管理公共事务。政府在经济与社会发展中应树立居民需求导向的服务理念，要对准居民的需要，尊重居民的公民权，以围绕居民实际需求提供全面优质的公共物品、公平公正的公共服务为其第一要务，并将居民的满意度作为政府购买服务最大的使命和考核目标。

（三）引入市场竞争机制，推行公共服务市场化

政府对公共服务的垄断，是公共服务质量低劣的根本原因。改变这种状况的出路是打破政府的垄断，推行公共服务市场化。在提供公共服务的方式上，以市场机制代替官僚机制，通过公开招标、签约外包的方式将原来由公共部门提供产品和公共服务的活动转给其他社会组织，取消对提供公共物品和公共服务的垄断和其他保护形式。

把部分公共服务推向市场，引入竞争机制，形成公共部门内部、公共部门与私营部门、私营部门之间的竞争格局，这有利于高效率地提供公共服务。这是因为在公共服务中引入竞争，能够创造服务中的自由选择机会，社会公众有了自由选择服务机构的权力，就会对公共服务供给机构形成一种外在的竞争压力，这必然迫使其竭力改善服务质量，提高效率；公共服务市场化还提供了一个在不降低服务水平的前提下，实现政府机构和人员的精简及降低财政支出的有效途径。