第四节 政府购买服务成本和绩效评价理论基础

成本—收益分析是经济学研究的重要内容和重要基石，任何经济行为的研究都离不开成本—收益分析，其理论体系在国内外已经形成了一个相对完善且成熟的框架。政府购买服务是一个涉及经济、社会、环境、政治、文化、法律等多个领域，经济学、管理学、财政学、法学、社会学等多个学科的复杂政府行为和市场经济的活动，对于政府购买服务这一重要而特殊的经济活动，成本—收益分析显得尤其重要。

一、政府购买服务成本的理论基础——制度经济学的交易成本理论

新制度经济学的一个重要概念就是“交易成本”。旧制度经济学家凡勃伦首先在《企业论》中提出了交易成本概念，而现代产权理论的先驱者康芒斯则将“交易”概念一般化为基本分析单位。在康芒斯看来，经济关系的本质是交易，而交易是以财产权利为对象的，是人与人之间对自然物的权利出让和取得的关系，是依法转移法律上的控制。它不仅仅是简单的物品或劳务的双边转移，而且是人与人之间的关系，是所有权的转移，整个社会则是由无数多种交易组成的一种有机的组织。在这里，康芒斯其实是把“财产”和“财产权利”区别开来了。在康芒斯提出的这个一般化的“交易”概念下，由平等主体之间的买卖交易（政府购买即属于此类交易）、上下级之间的管理交易（即法律上的上级对下级的命令和法律上的下级对上级的服从）和政府对个人的限额交易（如政府的征税）三种交易可以联系在一起并进行深入的研究和比较，这就为日后交易成本概念的提出和交易成本分析方法的广泛运用提供了现实的可能性和广阔的潜在空间。

在康芒斯提出的“财产”与“财产权利”的区分及一般化“交易”概念基础上，新制度经济学家科斯在1937年发表的《企业的性质》一文中，将交易成本解释为“利用价格机制的成本”。他认为，为节约交易成本，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易成本决定了企业的存在，企业作为和市场相互替代的资源配置机制，同样存在内部管理成本，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易成本。科斯认为利用市场机制进行交易的成本至少包括三个项目，即（1）发现相对价格的工作，即获取有关市场信息的成本；（2）谈判和签约的成本，即进行交易谈判签定交易契约的成本；（3）其他方面的不利因素（或成本）。尽管科斯首先赋予“交易”（活动）以稀缺性，使分析“交易成本产生的原因”有了基础，但他并没有专门分析交易成本产生的原因，没有明确指出稀缺就是产生交易成本的根源，尽管他实际上已经揭示出了这一点。在1960年的《社会成本问题》中，科斯对交易成本的内容做了进一步的界定。他指出，为了进行市场交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约的严格执行等。他在1991年接受诺贝尔经济学奖的演讲时进一步补充说，进行谈判，签订契约，实行监督，设立解决纠纷的安排等都需要交易成本。

在科斯之后，威廉姆森（Williamson）等许多经济学家又进一步对交易成本理论进行了发展和完善。1969年，阿罗第一个使用“交易成本”这个术语，他将交易成本定义为“经济制度运行的成本”。威廉姆森（1977）系统研究了交易成本理论，指出交易成本就是经济系统运转所要付出的代价或成本。威廉姆森在1985年出版的《资本主义的经济制度》一书中提出了他的“交易成本学派”的基本理论框架。他指出交易成本就是利用经济制度的成本。影响市场交易成本的因素可分成两组，第一组为“交易因素”。尤其指市场的不确定性（如潜在交易对手的数量）、复杂性（如交易物品的技术特性，它包括资产专用性程度、交易频率等，其中资产专用性是指耐用人力资产或实物资产在何种程度上被锁定而投入特定贸易关系）及“少数现象”（市场活动是个“少数现象”而非“多数现象”）；第二组为“人的因素”（有限理性和机会主义）。有限理性是指人们由于受到信息的不完全、知识的缺乏等影响，在对事物进行分析、判断时无法做到完全的客观和准确；机会主义是指一种狡诈地追求利润的利己主义，即为实现个人效用最大化而损害他人利益的行为。他指出，有限理性、机会主义行为、市场不确定性、小数目谈判及资产专用性的存在使得市场交易成本高昂。威廉姆森（1985）将交易成本分为事前的交易成本和事后的交易成本。他认为，事前的交易成本是指由于将来的情况不确定，需要事先规定交易各方的权利、责任和义务，在明确这些权利、责任和义务的过程中草拟合同、就合同内容进行谈判以及确保合同得以履行所付出的成本花费就是事前的交易成本，这种交易成本与交易各方的产权结构的明晰度有关；事后的交易成本是指交易发生以后的成本。这种成本表现为（1）不适应成本，即当交易偏离了交易合约所要求的准则时而引起的交易双方不适应成本；（2）讨价还价成本，即交易双方纠正偏离的争议成本；（3）建立及运转成本，即为了解决合约纠纷建立和运转管理机构（不是法庭）的成本；（4）保证成本，即为了确保各种承诺得以兑现所付出的成本。此外，Jensen和Meckling（1976）认为所有的契约都存在代理费用和监督问题，他们将研究重点放在了订立的契约代理成本问题上。张五常（1983）在《企业的契约性质》中提出了“要素市场”中的代理费用的概念，认为在边际上当产品市场中交易（定价）费用的节省等于正在形成的“要素市场”中代理费用（也是交易费用）的增加时，就达到了均衡状态。

综上，交易成本就是事前、交易中和交易后的各种与交易有关的成本，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本构成。具体包括（1）搜索成本。收集和传递有关商品和劳务的价格分布与质量的信息成本，寻找潜在交易对象、获得与他们的行为有关的各种信息的成本；（2）为确定交易对象真实的要价而进行的洽谈交易、讨价还价的成本；（3）起草、讨论、确定交易合同的成本；（4）监督合同履行的成本；（5）执行合同的成本（不包括执行合同本身发生的生产成本），即在一方未履行合同因而造成另一方损失时，后者提出起诉，要求赔偿的成本；（6）保护双方权益，防止第三方侵权，比如防止剽窃、侵犯专利权的成本；（7）其他与交易活动有关的成本支出。新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本”。

二、政府购买服务绩效评价的理论基础

绩效评价最早产生于政府领域。美国的绩效评价可以追溯到1813年美国军方绩效评价和1912年联邦政府对公务员进行的绩效评价。绩效评价真正运用到政府管理中，则始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。按照公共行政理论的历史演变，美国的政府绩效评价历史阶段大致可以划分为“效率政府”、“行政官员政府”、“管理者政府”和“民营化政府”四个阶段。20世纪70年代末80年代初开始，为了应对政府日益增长的财政赤字和日益加剧的信任危机，西方国家纷纷从层级节制、缺乏弹性的管理机制，转向以市场为导向、积极应变的“新公共管理”的治理模式，随着新公共管理运动在世界范围内的兴起，以“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征”，以追求“3E”（Economy, Efficiency and Effectiveness，即经济性、效率性和效益性）为目标的政府绩效评价逐渐在世界各国推广开来。

（一）传统公共行政学

公共管理的理论研究及其知识发展为绩效评价在西方国家政府管理中的实践奠定了理论基础。从19世纪末到20世纪60年代，传统行政学把研究的焦点放在高层管理机构和政府重要职能部门之中，其追求的是有效的、经济的和协调的行政管理。古利克指出，“在行政科学中，无论是公共行政还是私人行政，其研究的焦点基本上就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理价值尺度中的头号公理，也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。传统公共行政学试图回答如下两个问题，一是如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或是如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？这种效率与经济原则和官僚体制的等级体系密切联系，要求建立起权力集中、指挥统一、体系完整、分工明确、职责分明的政府系统。但是它过分强调以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应承担的广泛的社会责任。

20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现一系列社会、经济与政治变化，失业、环境、青少年犯罪、人口老龄化问题严重，政府改革的呼声此起彼伏。面对诸多领域的巨大变化，传统的公共行政学面临的客观环境越来越严峻，理论上无法解释上述问题，实践中无法有效地指导解决上述问题。在这一历史背景下，西方学界深入反思了传统公共行政学的固有缺陷，塔尔科特·柏森斯、卡斯特·罗森茨韦克、高斯、雷格斯等采用系统分析方法，研究了整个公共行政活动和其运行环境的相互作用及公共行政内部各个部分之间的关系，探寻了公共行政困境的解决途径。他们强调公共行政应主动适应环境变化，谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以此保证公共行政的高效能和高效率。

（二）新公共行政学

1968年，由沃尔多发起，一群青年行政学者在锡拉丘兹大学（雪城大学）明诺布鲁克会场举行会议，研讨公共行政学的相关问题以及这个学科的未来发展。该会议的召开被视为新公共行政运动的开始和新公共行政学派的形成的标志。1971年《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》会议论文集出版，其中，以弗雷德里克森为代表的《论新公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政》一书，集中论述了“新公共行政学”的基本观点，它代表着新公共行政学的产生，其观点成为第二次世界大战之后的主流行政学理论。其基本思想之一是将社会公平作为核心的价值，构建一种改革的新公共行政学，其主要观点如下。

1．社会公平和社会正义是公共行政的核心价值

新公共行政学不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率性、经济性和效果性的理论，发展了社会公平理论。弗雷德里克森认为，传统行政学注重用具体数字来表示投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出（技术效率、生产效率）；强调管理七职能论POSDCRB，即Planning（计划）、Organising（组织）、Staffing（人事）、Directing（指挥）、Coordinating（协调）、Reporting（报告）、Budgeting（预算）以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB（计划项目预算）、MBO（目标管理）及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明，从而使它所追求的效率是一种“机械性效率”，造成了行政组织与服务目标的隔阂与疏远，并在事实上导致低效率甚至是无效率。由于对社会公平的漠视，效率至上观指导下的政府行为往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，从而造成越来越多的不公平现象。

新公共行政学认为公共行政不仅应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应强调把社会公平作为公共行政所追求的目标和核心价值。它在传统行政学的经典目标和理论基础中增加了一个问题：“这种服务是否增加了社会公平？”。弗雷德里克森指出，“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平并将其作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要”，“社会公平是我们用一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性，强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，强调公共行政管理的变革，强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的”。

2．主张建构新型的政府组织形态

新公共行政学认为，政府组织结构和功能状况关系到公共服务的质量，而传统的官僚制组织体制使政府失去了必要的敏感性和同情心，失去了行政组织本应承担的社会价值和责任，正在使政府远离社会公众。因而需要寻求以顾客导向、应变灵活和回应性强的组织形态。新公共行政学针对政府组织问题提出了分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、责任扩大、顾客导向、组织发展等基本概念；主张用诸如行政分权模型、居民控制模型、讨价还价模型等组织模型，对现有科层制组织结构进行改造。

新公共行政学以社会价值观念为目标，提出了社会效率观点，倡导公共服务的平等性和行政官员的政治回应性等基本价值，认为机械性效率与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。由于“新公共行政学关注如何使官僚机构反映某些委托人（特别是穷人）的愿望，而较少反映其他委托人（特别是全体中产阶级）的愿望。因此，新公共行政学缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础，没能生根立足，容易被反对者当做仅仅是一种情感的爆发而不予理睬”，最终它未能取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。但是其强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中的思想奠定了当代公共管理绩效评价的理论基础。

（三）新公共管理理论

20世纪70年代，西方各国的公共管理遇到了严峻挑战。由于长期执行凯恩斯主义，西方各国社会保障开支大幅度上升，政府管理事务日益复杂，政府职能不断增多，政府机构日益臃肿，人员日益增多，工作效率低下。同时西方国家经济普遍出现以“高失业、高通胀和低增长”为特征的滞涨，政府财政入不敷出，赤字日益严重，由此导致了财政危机、效率危机和信任危机三大危机的出现。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为政府改革提供有效的理论指导。20世纪80年代，围绕政府管理问题，融合行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论（管理学）等各个学科的理论与方法的跨学科、交叉综合研究，创立了公共管理的新知识框架，为政府管理研究的突破奠定了基础，被称为新公共管理运动。在新公共管理范式下，公共管理包括公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出和控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视和强调资源利用。其具有更大的强制性和节约性，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同，其在关于公共部门成本—效益分析或者绩效评价方面表现出了如下特征。

1．拓宽了传统公共行政学的研究领域

新公共管理学的中心问题是“提供公共利益和服务时，除了官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能”；它围绕公共利益这一核心，对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题展开研究，重新界定了效益的概念。公共管理学（或新政治经济学）家们从下列几个方面来研究机构设置与公共部门之间的关系，即（1）把个人作为基本研究单位；（2）用外在事物、公共财产、公用事业等概念来说明行政管理事件的结构；（3）分析不同的组织、不同的决策对公用事业或公共服务的效益所起的作用；（4）用效益准则或其他方法评价上述分析的意义。

2．突破了传统行政学的学科界限

新公共管理学将现代经济学理论，如经济人假说、市场竞争、成本—效益分析、公共选择理论中的委托—代理理论和新制度经济学中的交易成本理论，现代工商管理学的绩效管理、绩效工资制等理论、方法和技术应用于公共部门成本—效益分析或者绩效评价管理的理论与实践之中。新公共管理理论从“理性经济人”假说中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从交易成本理论的成本—收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评价的依据。新公共管理理论认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开、决策与执行分开。奥斯本和盖布勒的企业家政府理论主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制，主张政府应像企业那样引入竞争机制，树立顾客意识，视服务对象为上帝，而“……公共机构的企业家，指的是不断汲取私营部门的新的经验和做法来运用资源，从而提高公共部门效率或效能的人”。胡德提出政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，并且应界定政府绩效目标，测量与评价政府绩效。

3．认为政府服务应以顾客或市场为导向

新公共管理改变了传统模式下政府与社会、公众之间的关系，对政府职能进行了重新定位，主张政府公共行政应从“管治行政”转向“服务行政”。政府不再是凌驾于民众之上的发号施令的官僚机构，而是以人为本的服务提供者，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”和市场的满意度这一中心，以提供多样化和高质量的公共物品和公共服务为其第一要务。一方面，公民是享受公共服务的“顾客”或“消费者”，政府以顾客需求为导向，根据顾客的需求提供服务；另一方面，“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，[我们]通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果[我们]把市场导向的思想应用到[我们的]公用系统上去，[我们]就能取得伟大的成就”。新公共管理注重目标导向，关注政府项目实施的有效性。其对公共服务的评价，以顾客的参与为主体，主张给公民以更多的选择权，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

4．强调政府应在公共管理中引入竞争机制

“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化”。传统公共行政理论认为，公共服务领域应该由政府垄断，其力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。与传统公共行政排斥私营部门和市场参与不同，新公共管理普遍相信市场的资源配置机制，主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，通过市场化检验，让更多的私营部门参与公共服务的提供，以促进竞争，提高公共物品和公共服务的效率和质量。政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。而竞争性环境也会迫使供给公共服务的政府部门主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出反应。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。合同外包是对社会最有价值的一种机制，是允许政府实行各项政策的全新供给体系，通过市场检验可以判断出新政策的合意性。

5．强调公共行政的效率、质量和效果

新公共管理理论根据交易成本理论认为，追求效率、质量和效果应是公共行政的出发点和落脚点，新公共管理提出了三种提高效率的方法，即（1）实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重视遵守既定法律法规、轻视绩效测定和评价不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行明确的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对工作任务完成情况进行测量和评价；（2）重视结果。新公共管理理论反对传统的公共行政注重投入，轻视结果考核和收益的做法，根据交易成本理论，其提出应重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量；（3）采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本—效益分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。

新公共管理理论特别是作为其理论核心的企业家政府理论产生以后，因具有明显的实用价值，成为西方国家政府改革的理论先导，同时也成为一个颇具争议的理论。对其在绩效方面主张的批评主要集中在以下几点。

（1）过分依赖于经济学的途径，忽视了政治过程与市场过程的本质差别，可能会引发公共利益与公共伦理的危机。

（2）过分强调私人部门管理模式，忽视了公共部门与私人部门之间的重要差别。

（3）市场导向、私有化、分权、放松管制和企业化的管理方式在实践中产生了一系列问题，如虽然分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率，但带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加；私有化虽然缩小了公共机构的规模，增强了活力，但减少了公民参与，并产生了公共责任方面的问题；企业化的管理方式虽然提高了管理的科学化，但产生了如何与公共职能有机结合的问题。

（四）新公共服务理论

在对新公共管理理论，尤其是企业家政府理论进行深刻剖析、辩证否定的基础上，以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者进一步提出了超越新公共管理的理论范式，建立了新公共服务理论。其有关公共服务的绩效评价的主要观点如下。

1．重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位

新公共服务理论把公共利益和为公民服务看成是公共管理的规范性基础和卓越的价值观。新公共服务理论指出，公共利益是一种共同的事业，政府行为是以公共利益为依据的，它不可能也不应该按照利润最大化的原则去运作它所拥有的资源，这是它与企业最本质的区别。营利和效率只是手段而不是目的，公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的责任，是公共管理的最终目标而不是副产品。政府有责任确保政府行为符合公平与公正的规范，确保公共利益居于主导地位。公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，它产生于一种关于共同价值观的对话，公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，“而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益”。

2．服务于公民，而不是服务于顾客

新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于企业与顾客之间的关系。在公共部门，很难确定谁是“顾客”，因为政府服务的对象不只是直接的当事人。而且，政府的有些“顾客”凭借其所拥有的更多资源和更高技能可以使自己的需求优先于别人的需求。公正与公平是政府提供服务时必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或者仅仅关注“顾客”自私的短期利益，而更应把服务对象看做具有公民权的公民，政府必须关注公民的需要和利益。

3．重视人，而不只是重视生产率

新公共服务理论指出，“公共管理者必须对谁负责？答案是——每一个人”。在新公共服务理论看来，如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下，生产力改进、过程重塑和绩效测量等管理系统工具很可能要失败。或者虽然它们可能会取得一些成果，但是无法培养出具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。

4．公民权和公共服务比企业家精神更重要

新公共服务理论批评新公共管理理论鼓励政府官员采取企业家的管理方式会导致一种十分狭隘的目的观，即所追求的目标只在于最大限度地提高生产效率和满足顾客的需求。新公共服务理论明确提出，政府的所有者是公民，政府官员是公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导，是公共管理过程负责任的参与者，而不是只强调利润和效率的企业所有者。

总之，政府购买服务的绩效评价是一个带有价值导向性的综合管理过程，是政府根据社会公众的服务需求设定绩效目标和评价指标体系，对政府购买服务项目的执行过程、结果及社会影响进行综合评价并提出改进建议的一系列过程。我们可以从以下三个角度来理解政府购买服务项目绩效评价的内涵。

首先，从绩效评价的前提来看，政府购买服务项目绩效评价是建立在政府公共预算基础上的测量方法。任何政府购买服务项目的绩效评价都是以政府的公共支出预算为评价标准的，目的是为了保证政府财政资金使用的高效率、高效益和使用过程的公正、透明。

其次，从绩效评价的职能来看，政府购买服务项目的绩效评价是政府管理的一项重要工具。正如英国学者诺曼·弗林所说，政府购买服务项目绩效评价的职能包含两方面的内容，其一是探索如何能最有效地产生所期望的结果，其二是满足社会公众对不同社会公共服务的偏好。

最后，从绩效评价的内容和过程来看，政府购买服务项目的绩效评价是政府效率与政府公共责任两方面评价的统一，是对整个政府购买服务过程的综合判断过程。其涉及经济、效率、服务质量、公共责任和公众满意等多方面的分析与判断，需要对政府部门的投入、产出、中期成果和最终成果整个过程的绩效进行评定。