第二节 政府购买服务的经济学理论基础

一、经济学关于公共服务供给的主要理论

（一）传统福利主义理论

英国哲学家大卫·休谟曾经研究过公共责任（Public Duties）问题，他认为，由于私人具有利己动机，社会的普遍利益不能靠个人实现，而执政长官（政府）的作用就是“把他们大部分臣民的利益看做自己的直接利益。……这样，桥梁就建筑了，海港就开辟了，城墙就修筑了，运河就挖掘了，舰队就装备了，军队就训练了；……”。公共服务的特性会导致市场失灵，传统福利经济学理论视公共服务为政府的天然职责，认为公共服务的配置不能依靠市场的力量，而只能靠政府对生产和供给进行垄断，政府是公共服务的唯一生产者和供给者。

首先，公共服务由私营部门供给会造成供给不足或使用不足。公共服务的非排他性决定了人们在消费这类服务时，存在不付任何成本而获益的“搭便车”动机，对因公共服务外部性而受益的那些搭便车者收费往往很困难或者几乎不可能，而供给者只能支付高于排他收益的成本来排除免费搭车者。以营利为目的的私营部门提供公共服务时，如果免费搭车者超过一定数量，其成本就得不到补偿，私营部门自然不愿生产和供给公共服务。理论上，具有排他性的收费公共服务可以由私营部门来供给，但私营部门要按照生产边际收益等于边际成本的原则而不是根据公共服务的需求来决定公共服务的均衡产量，当供给该服务无利可图或得不偿失时，该部门就会停止供给。在以上两种情况下，每一个人都希望让别人提供公共服务，结果会出现无人提供的局面，这会造成公共服务私人供给的无效。另外，供给可收费的公共服务时，如果私营部门收费过高，那么就会导致部分收入较低的人群放弃消费或者寻求替代服务，其结果是对公共服务的使用不足，这会导致资源配置的低效。

其次，公共服务由私营部门来供给可能导致寻租行为、契约失灵和服务质量低下。寻租行为通常有三个层次。当政府运用特许经营权对公共服务进行干预和管制的时候，某些私营部门就可能通过行贿的方式来取得特许经营（生产或销售）权，以凭借这种特殊的地位或垄断权力抑制市场竞争、扩大供求差额、取得超额利润，这是第一层次。争取可以决定特许经营（生产或销售）权的政府职位就形成了第二个层次；政府以取消或者转移特许经营、放弃或者改变政府购买对象为威胁，迫使原来获得特许经营权或者作为政府购买服务提供者的私营部门把获得的超额收入（部分或全部）分割给政府，转化为政府财政收入，以争夺这部分财政收入，这就形成了第三个层次。契约失灵，则是指当营利性厂商自身利益和客户利益产生矛盾时，受利益驱使的厂商可能通过违约来增加自己的利润，由于信息不对称，公众一般不易觉察到私营部门提供的公共服务数量或质量。私营部门追逐利润的本性还会导致公共服务的质量低劣。

最后，私营部门供给公共服务会导致契约失灵问题。由于信息不对称，政府或者购买者监督厂商按照合约行事的成本极高，在利润驱动下，私营部门可能蓄意降低服务质量，或者在自身利益和客户利益发生矛盾时，通过违约来增加自身的利润。

基于以上原因，传统福利经济学理论认为，市场不可能达到公共服务供给的帕累托最优，政府在生产和供给公共服务中的主体地位是不可替代的，高效的公共物品通常需要政府提供，而私人产品则可由市场进行有效的分配。传统福利经济学的政府垄断供给公共服务的理论在实践上的应用带来了公共部门的大规模扩张。

（二）主张私营部门生产和供给公共服务的理论

尽管“市场失灵”为政府垄断公共服务供给提供了依据，但是市场失灵并不意味着政府供给公共服务必然能够带来资源配置的帕累托最优。由于“理性经济人”的缘故，政府在直接生产和供给公共服务的过程中，会不可避免地产生追求自身利益最大化的动机，双边垄断会导致预算最大化，会出现政府提供的公共服务与社会需求相脱节等问题，进而导致政府失灵。

首先，传统经济学理论假设“政府……无私的追求社会利益，把最大化社会利益看成自身的政策目标”，从而“能有效率地和高质量地供给公共服务”。但是政府作为“理性经济人”，同样有追求自身利益（如政府工作人员利益和政府机构利益）最大化的动机，这与公共利益之间存在着不一致性。而且由于供给公共服务的政府机构受到的上级部门、司法机关和社会约束要比市场对私营部门的约束宽松得多，其追求自身利益最大化的动机要比私营部门强烈得多。

其次，政府对公共服务供给的垄断是一种“真正的自然垄断”，“公共雇员作为唯一的生产者会使地方政府在自己管辖的范围内占据垄断地位——公共雇员的垄断地位给了他们与公共服务使用者进行讨价还价的实质性权力，这种情形很容易导致公共服务的水平严重下降”。政府的天然垄断不但使其缺乏竞争对手和竞争压力，缺乏降低供给成本的激励，而且可以使其获得额外利润，为其提供预算扩张的激励，如进行重复投资、盲目建设，使得公共服务供给过剩；或扩充政府机构、增加政府工作、提高政府工作人员工资和办公费用等，造成资源的浪费。由于相当一部分公共服务难以进行成本收益的衡量，加上政府机构对有关信息的垄断，使上级部门、司法机关和社会很难对其预算扩张行为进行监督约束。

最后，垄断公共服务供给的政府部门往往不注重社会公众的需求而主观决定公共服务的种类、数量和生产安排，这会导致一部分公众对公共服务的特殊需求得不到满足。有时候，政府有限的财力和能力与不断增长的社会公共需求之间存在巨大的差距，这会导致公共服务供给出现严重短缺现象。

早在18世纪，亚当·斯密就对公共服务私人供给问题进行了探讨。他发现，人类最初的战争（国防）供给是由私人进行的，只是“在更为进步的社会里，国防已经不能由上战场作战的人以自己的费用维持……，而只能由政府提供”。他认为，公共服务由私人来供给具有一定的优势，如欧洲许多公共设施的税收，“是个人的私有财产，这些人为保持这些利益，竭力维护……”，如果这些公共设施的税收“交给那些利不关己的委员们征收，他们对于产生这些通行税的工程的维持，一定不会像个人那样注意”。

20世纪60、70年代，福利国家经历的经济危机和“大政府”体制引发了效率低下、寻租腐败、财政税负加剧等问题，一批主张经济自由的经济学家，如戈尔丁（Goldin K.）、德姆塞茨（Demsetz H.）、科斯（Coase R.H.），开始论证公共物品由私人供给的可能性，并认为公共服务私人供给比政府供给具有更高的效率。戈尔丁认为，国防等纯公共服务可由任何人来消费，因此其消费可以“平等进入”；而俱乐部产品的消费则只能“选择性进入”——消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后，才可以进行消费。德姆塞茨也指出，在能够排除不付费者的情况下，私人部门能够通过实施歧视性价格策略，对不同消费者收取不同的价格，从而有效地提供公共服务。与戈尔丁和德姆塞茨从技术角度研究不同，科斯从经验角度出发，考察了17～18世纪英国港口灯塔（一种公共服务）由私人供给的案例，论证了通过一系列产权界定的制度安排，当事人自愿交易可以解决公共物品消费的外部性问题，其生产成本能够得到补偿，并且私人供给比政府供给做得更好；在产权界定清晰的条件下，生产要素所有者可以通过谈判和产权交易达成一致的平等契约关系，市场机制可以实现资源的有效配置。

科斯等人提出的公共服务私人供给的理论具有一定的合理性，但是在实践中，极度偏好市场而忽略私营部门提供公共服务所面临的种种困境是不行的，完全由私营部门来提供公共服务是行不通的。

（三）主张公共服务生产和供给主体多元化的理论

尽管亚当·斯密极力推崇“看不见的手”的作用，但是他并没有否认政府的职责。他在《国富论》中指出，国防和司法是一国税负的必要条件，私人无法提供，应由国家来提供；但他同时指出，在一定条件下，政府的第三个义务——如公路、桥梁等公共设施、公共工程、公共服务既可以由政府通过税收筹资，免费供给，也可以由私人提供。斯密认为，从公平角度出发，国家要提供“使一个普通劳动者也能负担得起……（的）基本教育”，同时他也指出，私人承担教育费用可以对教师形成更大的激励。

由于在纯公共物品和私人产品之间存在着一系列具有不同属性的过渡产品（准公共物品），一些公共服务的供给和具体生产可以分开，一些公共服务的消费也具有可分割性与可选择性，因此“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。单纯依靠政府或者单纯依靠市场均不是解决公共服务供给的有效途径。政府的作用应是纠正市场失灵和提供市场所不能提供的服务，市场则为整个社会提供大部分产品和服务。经济学理论中的委托—代理理论和交易成本理论强调市场机制的优越性，提倡政府减少对市场的干预，认为应该寻求由政府、私营部门和第三部门（社会组织）组成的多元化公共服务供给主体，打破政府对公共服务的垄断供给，通过引入市场机制，引入私人部门的绩效管理、战略管理、目标管理等办法，将服务项目委托给其他社会组织提供，这样可以降低公共服务的成本，提高公共服务的效率。公共选择理论认为，由于政府失灵的存在，市场缺陷难以成为政府干预的充分条件；相反，市场竞争机制为克服政府失灵提供了可能。因此，要引入市场竞争机制来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向性改革，包括公共管理部门实行管理专业化以承担管理责任、降低管理成本、提高服务质量，以及引入私营部门和非政府组织、非营利性组织、社区等第三部门，借鉴私营部门的管理方法，建立公私机构之间的竞争，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理，这是公共服务供给的最可行的办法。

二、公共服务供给的经济学理论对我国开展政府购买服务的启示

当前，我国已经实现了由生存型社会向发展型社会的历史性跨越，公民公共服务需求的全面快速增长对公共服务供给和体制创新提出了新的要求。正确理解政府服务供给的经济学理论，科学制定公共服务供给的相关政策和措施，合理设计公共服务供给的模式，对我国推行政府购买服务具有重要的现实意义。

（一）树立服务于民的政府运作理念

执政为民、关注民生是党中央、国务院确立的执政理念，是我党全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是各级政府的基本职责，是密切党和政府同人民群众联系的桥梁和纽带，是构建和谐社会的重要基石。各级公共服务管理部门应更新观念，提高认识，牢固树立服务于民的理念，把是否服务于民、关注民生、改善民生作为衡量政府公共服务工作优劣的重要标准，真正了解群众心声，倾听群众意见，关心群众疾苦，解决好关系群众切身利益的事情，实现和维护好最广大人民的根本利益。因此，应结合实际，制定措施，大力强化政府的社会管理和公共服务职能，健全公共设施，优化公共服务，使公共资源配置更多地向群众最为关心、直接受益的社会治安、医疗、教育、就业等方面倾斜，让全体人民都能享受到改革发展的成果。

（二）合理选择公共服务的供给模式

根据政府服务供给的经济学理论，我们必须突破政府是公共服务单一供给主体的惯性思维模式，引入新的公共服务供给主体和公共服务生产方式，构建以政府为主导，私营部门和第三部门广泛参与的“一主多元”的公共服务供给模式，以提高公共服务的效率、效益和质量。

在我国公共服务供给模式的转变过程中，公共服务管理部门要结合实际，通过外包、特许经营权等多种方式逐步将其原来直接提供的部分公共服务转移给企业、社区或民间组织。政府和企业、社区或民间组织在公共服务的供给上形成相互合作、相互补充、相互竞争的关系。但是在现阶段，政府必须在公共服务供给中占据主导地位，政府要担当好公共服务安排者的角色，科学进行制度设计，对公共服务的直接提供者进行严格而合理的规制，保证社会中有足够的公共服务被提供并以公平的方式分配给所有公民。

（三）促进公共服务价值的公平实现

民生问题与公共服务直接相关，公共服务供给是为了满足全体社会公民的共同需要。加强公共服务供给和公共服务体制创新，是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。保障全体社会成员享受公共服务，有助于缩小分配不平等；有助于减少贫困，为贫困人口和低收入群体提供基础的保障，形成有效的社会安全网；有助于弱势群体获得基本的经济机会，防止收入差距的进一步扩大。各级政府要采取措施改善民生和促进社会和谐，妥善解决贫困地区和受灾地区群众的生产生活，解决农村“五保户”、特困户、城乡“低保户”、城镇下岗失业人员的实际困难。各地政府要认真落实中央关于扶持就业的各项政策措施，努力帮助零就业家庭和就业困难人员实现就业，应大力弘扬扶危济困的传统美德，广泛深入地开展各种形式的送温暖、献爱心活动，解民忧，纾民困，切实做好与群众特别是困难群众生产生活密切相关的各项公共服务工作。