3.4　工程招标标底与招标控制价的编制

3.4.1　工程施工招标标底的编制

1.标底的概念

标底是工程造价的表现形式之一，由招标人自行编制或委托经建设行政主管部门批准具有编制标底价格能力的中介机构代理编制。标底是招标工程的预期价格，是招标人对招标项目所需费用的自我测算和控制，也是判断投标报价合理性的依据。制定标底是工程招标的一项重要准备工作。

2.标底的作用

我国的《招标投标法》没有明确规定招标工程必须设置标底价格，招标人可根据工程的实际情况自己决定是否需要编制标底。标底的主要作用是：

（1）使建设单位预先明确自己在拟建工程上应承担的财务义务。

（2）给上级主管部门提供核实建设规模的依据。

（3）是衡量投标报价的准绳，评标的重要尺度。只有制定了正确的标底，才能正确判断投标人所投报价的合理性、可靠性。

因此，标底必须以严肃认真的态度和科学合理的方法进行编制，应当实事求是，综合考虑和体现发包方和承包方的利益，编制切实可行的标底。

3.标底的主要内容

标底一般包括以下内容：

（1）标底的综合编制说明。

（2）标底价格审定书、标底价格计算书、带有价格的工程量清单、现场因素、各种施工措施费的测算明细以及采用固定价格工程的风险系数测算明细等。

（3）主要人工、材料、机械设备用量表。

（4）标底附件，如各项交底纪要、各种材料及设备的价格来源、现场的地质、水文、地上情况的有关资料、编制标底价格所依据的施工方案或施工组织设计等。

（5）标底价格编制的有关表格。

4.标底的编制依据

标底的编制主要依据以下基本资料和文件。

（1）国家的有关法律、法规以及国务院和省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门制定的有关工程造价的文件、规定。

（2）工程招标文件中确定的计价依据和计价办法，招标文件的商务条款，包括合同条件中规定由工程承包方应承担义务而可能发生的费用，以及招标文件的澄清、答疑等补充文件和资料。在标底价格计算时，计算口径和取费内容必须与招标文件中有关取费等的要求一致。

（3）工程设计文件、图纸、技术说明及招标时的设计交底，按设计图纸确定的或招标人提供的工程量清单等相关基础资料。

（4）国家、行业、地方的工程建设标准，包括建设工程施工必须执行的建设技术标准、规范和规程。

（5）施工组织设计、施工方案、施工技术措施等。

（6）工程施工现场地质、水文勘探资料，现场环境和条件及反映相应情况的有关资料。

（7）招标时的人工、材料、设备及施工机械台班等要素市场价格信息，以及国家或地方有关政策性调价文件的规定。

（8）现行工程预算定额、工期定额、工程项目计价类别及取费标准。

5.标底的编制原则

（1）根据国家公布的统一工程项目划分、统一计量单位、统一计算规则以及施工图纸、招标文件，并参照国家制定的基础定额和国家、行业、地方规定的技术标准规范，以及生产要素市场的价格编制标底价格。

（2）标底的计价内容、计价依据应与招标文件的规定完全一致。

（3）标底价格作为招标单位的期望计划价，应力求与市场的实际变化吻合，要有利于竞争和保证工程质量。

（4）标底价格应由成本、利润、税金等组成，一般应控制在批准的总概算（或修正概算）及投资包干的限额内。

（5）一个工程只能编制一个标底。

6.标底的编制程序

招标文件中的商务条款一经确定，即可进入标底编制阶段。工程标底的编制程序如下。

（1）确定标底的编制单位。标底由招标单位自行编制或委托经建设行政主管部门批准具有编制标底资格和能力的中介机构代为编制。

（2）收集编制资料。资料包括全套施工图纸及现场地质、水文、地上情况的有关资料、招标文件、领取标底价格计算书、报审的有关表格。

（3）参加交底会及现场勘察。标底编、审人员均应参加施工图交底以及现场勘察，以便于标底的编、审工作。

（4）编制标底。编制人员应严格按照国家的有关政策、规定，科学公正地编制标底价格。

（5）审核标底价格。

7.标底的计价方法和需要考虑的因素

标底价格的计算方法包括工料单价法和综合单价法。采用这两种方法确定工程造价的步骤与施工图预算的编制相同。这两种方法都基于详细计算工程量的基础上，要求设计达到施工图设计阶段，如果是在初步设计阶段招标，可以设计概算为基础编制标底。

必须指出的是，招标工程的标底价格不能等同于工程概算或施工图预算。编制一个合理、可靠的标底还必须在此基础上考虑以下因素。

（1）标底必须适应目标工期的要求，对提前工期因素有所反映。实际上招标工程的目标工期往往不能等同于国家颁布的工期定额，而需要缩短工期。承包人此时要考虑相应的施工措施，增加人员和设备数量，加班加点，付出比正常工期更多的人力、物力、财力，这样就会提高工程成本。因此编制招标工程的标底时，必须考虑这一因素，把目标工期对照工期定额，按提前天数给出必要的赶工费和奖励，并列入标底。

（2）标底必须适应招标方的质量要求，对高于国家验收规范的质量因素有所反映。招标工程的质量应达到国家相关的施工验收规范的要求，即按国家规范来检查验收工程质量。但招标方往往还要提出要达到高于国家验收规范的质量要求，为此承包人要付出比合格水平更多的费用。例如，据某些地区测算，建筑产品从合格到优良，其人工和材料的消耗要使成本相应增加3%～5%，因此，标底的计算应体现优质优价。

（3）标底必须适应建筑材料采购渠道和市场价格的变化，考虑材料差价因素。编制标底时，应考虑建筑材料的市场价格变化，须按市场价格，将差价列入标底。

（4）标底必须合理考虑本招标工程的自然地理条件和招标工程范围等因素。将地下工程及“三通一平”等招标工程范围内的费用正确地计入标底价格。由于自然条件导致的施工不利因素也应考虑，计入标底。

此外，编制一个比较合理的标底，还要把工程项目的施工组织设计作得深入、透彻，有一个比较先进、比较切合实际的施工规划，包括合理的施工方案、施工进度安排、施工总平面布置和施工资源估算。要认真分析已颁布的各种定额，认真分析国内的施工水平和可能前来投标的承包人的实际水平，从而采用比较合理的定额编制标底。还要分析建筑市场的动态，比较切实地把握招标投标的形势。要正确处理招标方与投标方的利益关系，坚持客观、公平、公正的原则。

3.4.2　工程施工招标控制价的编制

1.招标控制价的含义

所谓招标控制价，是在工程采用招标发包的过程中，由招标人根据有关计价规定计算的工程造价，其作用是招标人用于对招标工程发包的最高限价，有的地方也称拦标价、预算控制价。它是《建设工程工程清单计价规范》（GB 50500—2008）新增内容之一。

2.工程量清单招标控制价

工程量清单招标控制价也称拦标价，是指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算，在招标过程中向投标人公示的工程项目总价格的最高限额，也是招标人期望价格的最高标准，要求投标人投标报价不得超过它，否则视为废标。在国有资金投资的工程进行招标时。根据《招标投标法》第22条第二款的规定：“招标人设有标底的，标底必须保密”。但实行工程量清单招标后，由于招标方式的改变，标底保密这一法律规定已不能起到有效遏制哄抬标价作用。因此，为有利于客观、合理地评审投标报价和避免哄抬标价，造成国有资产流失，招标人应编制招标控制价，作为招标人能够接受的最高交易价格。招标控制价体现了招标人的主观意愿，明确表达了招标人购买建筑产品的品质要求及其经济承受能力。

建设工程工程量清单计价规范中，提出了招标控制价的概念。招标控制价是事先设置的工程报价最高限价，招标人只有将招标控制价编制得高低合适才能体现优秀企业的竞争力，提高招标效率并降低工程造价，因此招标人如何在工程量清单计价模式下准确、快速地预测招标控制价，对招标工作有重要的意义。根据灰色系统理论，深入考虑了招标控制价各主要变量之间的相互影响，建立了灰色预测模型对招标控制价进行预测，并对模型的构造、计算、误差精度进行了详细说明，最后通过工程实例进行了验证。

3.工程量清单招标控制价的作用和编制原则

（1）招标控制价的作用。在编制招标控制价前，首先应全面熟悉设计图纸，从总体布置图到细部构造图都应逐一认真阅读。由于目前工程招标都采用工程量清单计价，设计文件中有些工程量的表述与工程量清单中计量和支付所包含的内容不一致，因此，招标控制价编制人员应在阅图的同时，仔细阅读招标文件的技术规范。熟悉设计图纸、核对工程数量以及与设计人员的良好沟通是提高招标控制价编制质量的基础。编制人员应认真核对设计图纸及有关表格，做计价基础资料的各种工程量基本反映在图、表上，但有些又隐含于图纸中。对影响较大的关键部位或量大价高的工程量，必要时应在充分熟悉各种设计图集的基础上，重新进行复核计算。

招标人通过招标控制价，可以清除投标人间合谋超额利益的可能性，有效遏制围标串标行为；投标人通过招标控制价，可以避免投标决策的盲目性，增强投标活动的选择性和经济性。工程量清单招标实质上是市场确定价格的一个规则，招标控制价提前向所有投标人公布，使投标人间的竞争更加透明，向各投标人提供公平竞争的平台。招标控制价与经评审的合理最低价评标配合，能促使投标人加快技术革新和提高管理水平。经评审的合理最低价中标的评标办法是工程量清单计价规范的基本准则。经评审的最低投标价法，是在满足招标文件实质性要求，并且在投标价格高于成本价的前提下，经评审的投标价格最低的投标作为中标人。招标控制价能够有效割裂围标串标利益链条，提高招投标活动的透明度，避免招投标活动中的暗箱操作，改变投标人不惜一切代价围着标底转的怪圈，有效遏制摸标底、泄露标底等违法行为的发生，而依据市场合理低价中标，能够在有效控制国家投资、遏制工程“三超”现象、防止工程腐败等方面发挥积极作用。

（2）编制招标控制价的基本原则。为使招标控制价能够实现编制的根本目的，能够起到真实反映市场价格机制的作用，从根本上真正保护招标人的利益，在编制的过程中应遵循以下几个原则。

1）社会平均水平原则。目前招标控制价是招标人按照各省制定的消耗量定额，依据市场价格并参照造价主管部门发布的指导价格来确定的。消耗量定额是由建设行政主管部门根据合理的施工组织设计，按照正常施工条件下制定的，生产一个规定计量单位工程合格产品所需人工、材料、机械台班的社会平均消耗量，反映的是社会平均水平。在招标控制价编制的过程中，招标人希望通过招标选择到具有成熟的先进技术和先进经验的承包人，显然企业应该在技术和管理上具有一定的优势，在工程成本管理和控制方面也应具有更强的竞争性，反映社会平均先进水平。因此，作为投标报价的最高限制价，遵循社会平均水平原则，一方面可以对因围标和串标行为而哄抬标价起到良好的制约作用；另一方面可以使得投标人在能够看到获得合理利润的前提下积极参加竞投标，并在经评审的合理低价中标的评标方法下竞争胜出。

2）诚实信用原则。招标控制价是根据具体工程的内容、范围、技术特点、施工条件、工程质量和工期要求、社会常规施工管理和通用技术情况确定的价格，肩负着衡量和评审投标人报价是否满足造价控制计划的尺度的使命。招标控制价的编制必须遵循诚实信用的原则，严格执行工程量清单计价规范，合理反映拟建工程项目市场价格水平，才能从根本上保护招标人的长期利益。在编制招标控制价时，消耗量水平、人工工资单价、有关费用标准应按各省级建设主管部门颁发的计价表、定额和计价办法执行；材料价格应按工程所在地造价管理机构发布的市场指导价取定，市场指导价没有的应按市场信息价或市场询价；措施项目费用应考虑工程所在地常用的施工技术和施工方案计取。从整体上来说，应在拟定好招标文件的前提下，以工程量清单为基础，力求费用完整，符合施工条件情况与工程特点、质量和工期要求；充分利用市场价格信息，追求与市场实际价格变化相合，同时考虑风险因素，包干明确，牢记造价控制的目的，以不低于社会常规施工管理和通用技术水平，鼓励先进施工管理和技术发展为准则，达到增加投资效益的目标。

3）公平公正公开原则。招标控制价的作用和特点不同于标底，决定了招标控制价无需保密。为保证招标的公开、公平、公正性，防止招标人有意抬高或压低工程造价，给投标人以错误信息，因此规定招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，不得对编制的招标控制价进行上浮或下调。招标人在招标文件中公布招标控制价时，应公布招标控制价各组成部分的详细内容，不得只公布招标控制价总价，并应将招标控制价报工程所在地工程造价管理机构备查。尽管招标控制价编制的主动权掌握在招标人一方，但招标控制价的设定有严格的计价规范，对国有资金投资的工程建设项目采用工程量清单计价，必须根据市场可控和不可控因素合理制定出招标控制价，在充分考虑到节约资金的同时，要给承包人留有一定的合理利润空间。

4）经评审的合理最低价中标法相结合原则。招标控制价是在发放招标文件时就公开的，这在一定程度上为投标人合谋进行围标和串标提供了便利，以最接近招标控制价的方式进行投标报价，在清单计价模式下，对投标报价设限；采取经评审的合理最低价中标法，可以在一定程度上加剧投标人之间的竞争性。经评审的最低价中标法只有一个符合这样条件的投标人，无充分理由否定的情况下，只能由这个单位中标。由于投标价格最低并不一定是最经济的投标，而选定中标人可达到招标的目的，即招标人可以获得最为经济的投标。采用经评审的最低价中标法后的价格也都下降，不仅大大节省了投资，也成功地克服了概算超估算、预算超概算、结算超预算的顽症。