农村土地制度改革的实践、成效及政策建议

内容提要：农村土地制度改革是当今农村综合改革的核心内容，务必慎重、科学操作。农村土地制度改革要强化土地规划，明确农耕、产业、居住布局空间。稳定、完善土地承包政策，赋予农民完整的土地权能。实施财政制度改革，使地方政府跳出“土地财政”的怪圈。土地制度改革要兼顾国家、地方政府和农民三者的利益关系；要有利于农民市民化的大势；要提高征用土地的成本，约束征地行为，强制集约利用土地。土地征用要与农民养老保障制度建设相衔接，允许和规范农村集体经营性建设用地入市，加强农村宅基地管理。

党的十八届三中全会通过的《决定》描绘了农村土地制度改革的基本蓝图，2014年的一号文件为包括了农村土地制度改革在内的农村改革做出了具体部署，全面推进农村土地制度改革的序幕已经拉开，农村土地制度改革已经成为新的历史时期解决“三农”问题的核心。

一　农村土地制度改革的实践探索

农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，关系到农村的稳定，还关系到整个国民经济全局。近年来，我国各地农村积极寻求制度变革和创新，探索有效的制度变迁形式，妥善处理工业化和城镇化中农民与土地的关系，取得了显著成效。相对而言，成都、重庆、苏州、嘉兴四个地区的改革探索较为典型，且都具有一定的创新性（表1）。

（一）成都的实践

成都市先后于2003年提出以“三个集中”[1]为核心的推进思路，作为全国城乡统筹综合改革配套试验区，又于2008年1月启动了以“还权赋能”[2]为核心的新一轮农村土地产权制度改革。为提高土地利用效率，更好地维护农民利益，成都市实施了以促进农村土地产权流转为核心的确权颁证工程，设立耕地保护基金制度，建立交易服务平台，以联建促进建设用地流转以及设立政府流转担保公司等系列制度创新（图1）。

1.确权颁证，夯实流转基础

成都市首先对历史遗留问题较少又与农户利益高度相关的宅基地展开了确权，对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，分别利用第二次全国土地调查的结果，在明确各村庄用地总量后，扣去已确定的农户宅基地，再分类确认这些集体建设用地的使用权。在具体实践中创设了“村庄议事会”，自主协商解决纠纷，以“确实权”的方式解决了人口变动与土地承包关系之间的矛盾。

2.创设耕地保护基金，剥离土地保障功能

为给承担全局利益保护耕地的农户提供补偿，保障城乡一体化的顺利进行，成都市率先于全国建立由市、县财力支持的耕地保护基金制度。耕地保护基金由市、县两级按50％的比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户养老。资金主要来自市、县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市、县两级财政兜底。

3.创新产权交易服务平台，规范产权流转

2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台，并构建了市、县、乡“三级”农村产权交易平台服务体系。为扩大农村产权交易所的功能，满足城乡统筹的需要，成都市国土资源局、房管局、林业园林局、农委下属机构分别按50％、25％、12.5％和12.5％的比例出资，按有限责任公司法律架构，成立了成都市农村产权交易所有限责任公司。

4.建立财政担保制度，规避流转风险

为彻底实现确权后的“赋能”，降低农村土地产权交易双方的风险以及相应金融机构的风险，多家国有投资公司共同出资成立了成都市农村产权流转担保股份有限公司。各区、市、县，由地方政府主导，即主要由区、市、县出资，农发投公司部分入股组建，并按比例进行风险补偿，市场化运作的信用担保机构。公司服务对象为产权清晰的农村集体经济组织、具有法人资格的农村企业（含乡镇企业、涉农服务的其他企业）、农民个人等项目实施主体。

5.首创联建模式，促进建设用地流转

为最大限度地让农民分享土地的增值，成都市通过土地整治和集中居住开展建设用地指标和耕地占补平衡指标交易，并在全市范围内打通指标交易，实现了集体建设用地直接进入市场，农民不断分享经济集聚的收益，先后成功地创建了由社会资金投资的成都蛟龙工业港开发模式、村民自己整理土地并挂牌招商流转集体的建设用地、农民房屋联建腾出来的宅基地流转等土地流转模式。

（二）重庆的实践

自2007年至今，重庆市大胆尝试，先行先试，通过实施农村土地制度改革创新的一系列举措，取得了阶段性成果，其中农村土地利用及管理制度改革力度大、涉及面广、取得成效好。设立农村土地交易所、“地票”交易、户籍制度改革下的农村土地使用权退出，构成了重庆农村土地制度创新的三大亮点。

1.成立农村土地交易所，探索构建城乡统一的土地市场

经国务院同意，2008年12月，重庆市设立全国首家也是唯一一家农村土地交易所。其交易品种分为实物交易和指标交易两大类。实物交易包括土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权及农村土地权益折资入股后的股权或收益分配权交易。指标交易即“地票”交易。之所以设计指标或者“地票”这个形式，是因为零星散布在广大农村的土地特别是宅基地，要实现有效流转是很困难的，只有把“农民自愿申请的、经过整理整治的、按照统一标准验收合格的”土地用途属性转化为指标形态，才真正能够实现远距离、大范围的流转。

2.“地票”交易

“地票”是指把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易形成的可在重庆市规划建设范围内使用的指标。对于所购得的“地票”可以纳入新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。其基本原理在于，通过对土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以外的农村宅基地和其他建设用地的复垦、整理，经有关部门验收合格的用地指标，并在农村土地交易所公开交易，买家竞拍成功后，可以获得对土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围的农村进行等量新增建设用地征购的权利，在通过公开的市场招、拍、挂的程序后，若某买家竞拍成功，则支付的“地票”费用冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。

3.户籍制度改革下的农村土地退出政策

顺应土地城镇化与人口城镇化步调相匹配的诉求，重庆市以“地票”制度支持转户居民带着财产和尊严进城。在重庆市户籍制度改革中，农民土地使用权退出是统筹城乡户籍制度改革的核心内容。重庆市明确规定，转户居民可保留、流转土地或退出宅基地，如自愿退出宅基地及附属设施用地的，可以“地票”方式变现财产，大大有利于转户居民进城后参加社保和租房、购房。

（三）苏州的实践

近几年，苏南地区农村土地制度变革的探索相当活跃。苏州的农村土地制度改革主要表现为在坚持和完善农村土地承包制基础上，成立农村土地股份合作社，按照股权设置不同，农村土地股份合作社分为三种具体形式。

1.单纯以土地入股，土地内股外租

在农民自愿的基础上集中全村农户的承包地，组建农村土地股份合作社，入股土地原则上不作价，由合作社统一整合后实行对外发包或租赁，所得收入按入股土地份额分配到户。

2.土地作价入股，参与经营开发

主要有两种做法：一种是以农民承包地入股为主，建立土地股份合作社，由合作社将土地作价折股后参与各类股份制企业的经营，合作社参股获得的收益按农民入股土地份额分配到户。另一种是以土地入股为主，资金、技术等参股，联合建立股份合作社或股份制企业，实行统一经营，所获收益按股分配，形成风险共担、利益共享的机制。

3.承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营

在社区集体资产股份合作制改革的同时，引导农户将承包土地统一入股社区股份合作社，设立土地资源股，入股土地由合作社统一经营或发包，年终分配时土地资源股作为优先股，进行优先分配或保底分配，实现了农村土地股份合作制和社区股份合作制有机结合。

综上所述，以苏州为代表的苏南地区农村土地制度创新是在坚持农村土地承包政策和法规的基础上，以农民自愿为前提，通过激活土地流转机制，实现农村土地由资源向资本的转换，促进土地资源优化配置的一种制度创新。

（四）嘉兴的实践

在城市化进程加速的背景下，为推进土地资源整合和实现农民的社会保障权益，2008年4月，浙江省委、省政府做出了嘉兴、义乌推进统筹城乡综合配套改革的决策部署。嘉兴市委、市政府结合实际，以打造城乡一体化先行地为目标，启动开展了以“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。

所谓“两分”，指的是“宅基地和承包地分开、农民住房拆迁与农村征地分开”，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。所谓“两换”，指的是“以宅基地置换城镇住房”和“以土地承包经营权置换社会保障”。

嘉兴以土地承包经营权置换社会保障有两种基本置换方式：一是在“依法、自愿、有偿”的前提下，采取转包、出租、入股等方式全部流转土地承包经营权，流转期限在10年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。二是在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上，农民自愿全部放弃土地承包经营权，同时按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。以宅基地置换城镇房产有三种置换方式：一是作价领取货币补贴到城镇购置商品房；二是到搬迁安置区置换搬迁安置房或自建联排房；三是有产业用房的，可部分或全部到产业功能区置换标准产业用房。

二　农村土地制度改革实践的评估

相比较国内其他正在进行“土改”的地区，成都、重庆、苏州、嘉兴四个城市在遵循基本土地法规制度的前提下，成功地进行了一系列农村土地制度改革的创新，并取得了积极的成效，为农村土地制度改革积累了较为丰富的经验，这些经验对其他地区具有借鉴意义。现阶段的农村土地制度改革应在正确评估实践成果的基础上，兴利除弊，以确保农村土地制度改革更有成效。

（一）对成都实践的评估

一是确权颁证。截至2010年10月31日，政府共投入1.5亿元，颁发各类产权证书共计569.6万本，确权颁证工作已基本完成。按大类分，共颁发《集体土地所有权证》3.34万本、《集体土地使用权证》（宅基地）165万本、《农村土地承包经营权证》179.3万本、《林地承包经营权证》64.8万本，分别占到应发总量的94.0％、96.0％、98.2％和97.9％。

二是建立了耕地保护基金。这一制度设定，实现了城市土地收益在城乡和不同区、市、县间的统筹使用，既有效保护了耕地，又就建立农村耕地保障体系做了尝试，因而具有深远的意义。截至2010年末，全市耕地保护基金发放到农户21.4亿元，涉及3万多个村民小组、176.6万户农户。通过耕地保护基金管理系统将耕地基金发放数据移交成都农商银行，向区、市、县下拨资金19.79亿元，其中发放到户14.6亿元，覆盖耕地400余万亩，涉及31850个村组、171.24万户、521.18万人。

三是产权交易服务平台。截至2010年底，成都市农村产权交易所完成农村集体建设用地（含联建）流转10468宗，流转金额148297.91万元；流转土地承包经营权15387宗，流转金额50328.84万元；流转林地1554宗，流转金额26123.67万元；流转农村房屋（抵押）107宗，流转金额2369万元；农业类知识产权转让1宗，合同金额50万元。其余涉及林木所有权、精加工农产品等4宗，合同金额7803万元。

四是财政担保制度。成都市农村产权流转担保股份有限公司自2008 年5月成立以来，积极探索扩大农村有效担保物范围，完善服务机制，创新农村投融资方式，推动农村经济发展。截至2010年6月，已累计受理项目131个，在保项目31个，担保总额达63670.2万元，项目总投资102136.72万元，引导社会资金38466.52万元，促成农村产权流转面积81192亩，办理林权抵押贷款553宗，抵押面积16.1万亩，抵押贷款金额2.1亿元。

五是联建模式。据不完全统计，成都4个重灾县、市、区共有联建项目1500余项，涉及农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会资金高达数十亿元。

（二）对重庆实践的评估

一是土地交易所。截至目前，重庆农村土地交易所累计交易“地票”8.86万亩、资金175亿元。共进行了968亩耕地承包经营权、3000亩林地承包经营权的交易，发布土地实物供需万余亩。重庆农村土地交易所为农村土地资产流转变现提供了市场平台，盘活了农村土地资源。

二是“地票”交易制度。其一，保证农村耕地面积不减少、质量不降低。“地票”运行是先增加耕地，后使用建设用地，真正落实了“先补后占、占补平衡、数质对等”。其二，构建了城市反哺农村的有效途径。通过地票运作，“千里之外”的土地升值了，将远郊区县的农村宅基地价值由原来每亩几万元提升到现在的20万元以上，建立了真正意义上的大城市反哺大农村市场化制度通道。其三，“三农”真正受益。“地票”价款全部用于“三农”，且对集体建设用地的使用权人和所有权人享有收益做了量化，地票净收益的85％归农户所有、15％归所在集体经济组织所有。这一规定符合农村土地权利现状，较好地协调了各方利益关系。其四，充实了新农村建设资金。“地票”制度让农村集体经济组织获得大笔收益，壮大了集体经济实力，有利于加大农村基础设施、公益事业投入。其五，通过“地票”变现增强了农村融资能力。“地票”让农房抵押贷款评估有了参照体系，也为农房抵押处置提供了路径。

三是农村土地退出有了操作办法。截至2012年6月底，重庆市已受理4.62万户转户居民宅基地退出申请。在积极推进城镇化的同时，重庆市依托国土整治工程，整合多项支农政策、项目和资金，有力地支持了农民新村建设和农村危旧房改造，并为现代农业发展创造了条件，加快了农村生产生活环境的改善，促进了农村与城镇协调发展。

（三）对苏州实践的评估

在坚持和完善农村土地承包制基础上，2002年1月苏州吴中区胥口镇成立了第一个农村土地股份合作制，通过几年的实践，农村土地合作社已推广到苏州五个县级市。苏州市委农村工作办公室的调研资料显示：截至2005年底，苏州市域累计成立农村承包土地股份合作社101个，入社农户近3万户，入社土地面积4533平方公里。

（四）对嘉兴实践的评估

从总体上看，“两分两换”试点已经取得了初步成效：

一是农户签约率高，土地集约效果明显。例如，至2010年8月底，在597.48平方公里的试点范围内，已签约换房（或搬迁）农户达到18697户，完成农房拆迁14644户，共流转土地承包经营权9万亩。土地二次流转也带动了农业规模经营，为现代农业的发展奠定了基础。

二是土地节约成效显著。到2009年11月，9个试点村、镇通过宅基地（房产）置换，土地节约率都在50％以上。按节约率50％计算，9个试点村、镇通过一期实施，节约土地4830亩。

三是农民财产性收入大幅增加。由于试点都采取了政府主导开发建设，另有政策支持和费用减免，加上农户有拆迁补助和奖励，农民置换成本较低。而且，农民宅基地置换公寓房，该房产拥有土地证、房产证，可以进入市场交易，农民财产得到了保值增值。

四是城市化进程加快。试点开始前，嘉兴市规划部门已将全市858个行政村13111个自然村规划集聚到48个新市镇和372个新社区，力图使农村建设规划布点大幅减少，以实现农民居住的规模化、社区化。各试点镇一般是将农民集中居住的镇区划分为商贸居住区、工业功能区、农业产业区三大区块，并组建农户自愿入股的农民物业股份有限公司。

三　深化农村土地制度改革的若干政策建议

农村土地制度改革是一项长期而艰巨的任务，农村土地制度改革是当前和今后相当长一个时期农村综合改革的核心所在，农村土地制度改革关系到农民当前和长远利益，关系到城乡整体发展，土地处置了难以恢复到原来状态，所以务必慎重，务必科学实施。

（一）强化农村土地规划

一是加快编制农村土地利用规划。进一步完善土地利用规划体系，细化、完善农村土地利用规划，合理布局居住、产业和农耕空间，指导乡村建设和发展。二是编制村庄建设规划。以农村土地利用规划为基础，开展村、镇建设规划编制，整合、完善乡村基础设施和公共服务体系，加强集中居住区生产、生活配套，凸显乡村规划建设特色。三是保障农村发展用地。统筹推进城乡建设用地增减挂钩、“地票”，盘活闲置的、废弃的农村土地，优先保障农业发展用地。农用地不仅具有生产功能，还具有生态意义，多年因过多连片占用农用地，引起气候、环境恶化，后果已经显现出来，因而应以地级市为单元，明确基本农田保护区，而且要长期坚持。

（二）稳定完善农村土地承包政策

根据中央文件精神，要稳定完善农村土地承包政策，一是现有土地承包关系长久不变，除非农民要求让出土地，才可予以调整；二是赋予农民对承包地更加完整的权能，包括占有、使用、收益、流转、抵押、担保等。三是确权、确地，或确权确股不确地；四是让农民参与土地承包经营权确权工作，如有矛盾要依靠农民自主协调解决。

（三）财税制度改革

没有整体上财税制度的改革，农村土地制度改革要切实取得成效是不可能的。现有财税制度决定了“土地财政”的必然性，决定了地方政府可以不顾农民的利益、不考虑农业的长远发展而强行靠行政推动去征地，而只要土地财政存在，在土地问题上，地方政府必然与中央政府不一致，地方政府想方设法降低土地成本就顺理成章。所以要从根本上理顺农村土地问题，就必须改变现行财税制度，改变对地方领导人的考核体系，不再以GDP论英雄，不单纯以经济发展的快慢决定领导人的升迁。现行的财税制度是利益过度上抽，过于向中央、省集中，地方缺乏活力，事权与财权严重不对称，逼得基层想方设法从土地上获利。

（四）土地制度变革要兼顾国家、乡村集体、农民三者利益关系

国家——中央政府，代表一个国家的整体利益考虑土地、农业、吃饭、生态问题，确保18亿亩耕地红线就是国家基于全民族长远利益而定下的战略决策。乡村集体，处于农村经济社会发展的第一线，一般是土地变革的实际操作者，乡村集体是在加快本地区经济发展、“政绩”的前提下考虑土地问题的，由于现时代发展经济往往是以占用土地为条件的，所以，乡村集体占用土地的动力非常充足，因土地而引起的社会冲突往往也是乡村集体与农民的利益冲突。农民在三者中是弱者，农民在土地补偿中没有谈判权。而农民处于现代化的这个历史阶段正在非农化、城镇化，这就意味着有相当多的农民要离开土地，从这个意义上讲，农民的利益又是与国家和乡村集体的利益紧密结合的。所以，农村土地制度变革的大思路是国家要制定土地规划、土地利用的基本政策，基层政府在国家大政策的指导下，迎合城镇化、农民市民化的大势操作好土地的流转，使得土地变革与地区经济发展、工业化、城镇化的潮流完全一致。

（五）农村土地制度变革要有利于农民市民化

当代中国的大趋势是大量农民正在变为市民，在现代化建设的未来二三十年我国必将有数亿农民转变为市民，如果哪一天我们国家真正有六成、七成人口属于现代市民了，则标志着现代化事业完成了。尤其是江苏，城镇化、农民市民化更是走在全国前列，城镇化、农民市民化同时也为农村土地的流转、农业规模化经营、实施新的农村土地制度提供了历史性契机。一方面是农民向城镇转移，另一方面是由于大量农民离农而使得土地规模化经营、现代化方式经营农业成为现实，这是未来二三十年中国农村必将发生的巨大变迁。具有中国特色的农民市民化过程不应是农民赤贫状态进入城镇，而是农民作为一个创业者、有产者、自觉的主体参与工业化、城镇化的实践过程，其自身在工业化、城镇化的大势中从根本上转变了劳动方式、生活方式，成为一个现代意义上的新型市民。这样的一个过程无论是就整个国家来说，还是就农民个人来说都体现了真正的现代化。所以农村土地制度变革要与这一大势结合起来，而不能用剥夺农民、掠夺农村、产生大量失地农民的办法来推进国家的工业化、城镇化。

（六）提高征用土地成本，集约利用土地

21世纪初以来，农地减少、土地城镇化大大快于人口城镇化，征地引起的社会矛盾成为群体性事件的导火线，地方政府通过土地出让形成的“土地财政”成为地方政府可支配收入的重要组成部分。2011年土地出让收入相当于地方本级财政的71％，而且通过土地抵押搞所谓的土地金融，成为地方政府负债的重要依托。另外，征用的土地利用粗放，浪费严重。我国城市人均土地面积2008年为134平方米，发达国家平均为82平方米；我国土地利用率最高的上海，近年每平方公里产出约80亿美元，而香港地区已达300亿美元，日本东京为523亿美元；我国工业用地的容积率只有0.3％，而国际平均水平为1％。土地的粗放式经营，根本原因在于土地来得太容易，一般地，征地补偿费仅占土地出让价款的近10％。所以，中央文件讲，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。到了现代化建设的历史新时期，我们应当改变旧的发展方式，寻求新的发展方式。新发展方式的重要标志是集约利用资源（包括土地资源），提高发展质量，发展的速度宁可慢些，但质量必须好些，经济、社会的发展不能留下大量后遗症。基于新发展方式的理念，不宜大规模地征地，政府不能用行政手段去推动征地，农村土地制度改革不等于大面积地征地，而是要建立与现代化建设、农业现代化、农民的身份变革相适应的农村土地制度。

（七）土地征用与保障农民利益的制度建设同步化

“两换”较好地体现了土地征用与保障农民利益的制度建设的同步化。对已在非农领域就业的农民来说，土地承包权置换养老保障可能没有意义了，这种情况可由农民自己选择征地的补偿。对没有非农就业的农民来说，征地必须解决其养老保障的问题，国务院刚决定养老保障的城乡并轨，对被征地农民而言可在原来基础上提高养老保障的标准。土地入股这一制度安排有利于土地的规模经营，对于就近转移的农民来说利益得到了保护，但对跨区域转移的农民来说存在操作上的困难，也将今后的市民化变得更加复杂了。“地票”只是在确权基础上使得土地能够流转并使让出土地的农民得到了补偿，盘活了农村土地，但并不是一种着眼于农民长远利益的制度建设。今天农民通过“地票”得到了补偿，但不等于有了非农就业的工作岗位，过了若干年年龄大了，要养老了，“地票”收入用光了，他的养老怎么办？所以，利用农村土地的流转，建构农民养老保障制度十分重要。

（八）允许和规范农村集体经营性建设用地入市

根据中央文件规定，在符合规划和用途管制的前提下，允许和规范农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是改变城乡二元结构体制在土地问题上的具体举措，是农村土地制度的重要突破。这一政策的要点是：土地属于农村集体经营性质；农村集体经营性建设用地符合土地长远规划；用途必须管制；城乡土地同权同价。

（九）加强农村宅基地管理

一是通过立法明确宅基地的概念。将农村宅基地中住宅建筑占地和宅基地附属的院坝、圈舍等用地纳入管理范畴，合并进行审批与登记，并在《土地管理法》修订中予以明确。二是改革宅基地无偿配置的制度。在有条件的地区逐步停止新批准宅基地，探索实行有偿配置、市场化调节。三是加强宅基地审批管理及执法监察力度。出台农村宅基地管理办法或相关政策文件，强化宅基地管理，对新建农户要求严格履行复垦义务，加大执法监察力度，严肃查处违法占地行为。

参考文献：

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3.梅哲、陈霄：《城乡统筹背景下农村土地制度创新——对重庆农村土地制度改革的调查研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2011年第3期。

4.王勇、李广斌：《苏南农村土地制度创新的诱导因素分析——以苏州为例》，《安徽农业科学》2007年第36期。

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6.仇恒喜、汪雷：《“两分两换”助推农村土地制度变迁：基于嘉兴经验的理论分析》，《经济社会体制比较》2010年第6期。

7.王建华：《苏州市农村土地股份合作制的实践与思考》，《农村经营管理》2005年第8期。

8.方芳、周国胜：《农村土地使用制度创新实践的思考——以浙江省嘉兴市“两分两换”为例》，《农业经济问题》2011年第4期。

9.董建国：《农村土地制度改革的实践与思考——以重庆为例》，《中国党政干部论坛》2012年第12期。

10.郭晓鸣：《中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势》，《中国农村经济》2011年第4期。

作者信息：

研究基地：江苏城乡一体化研究基地

承担单位：南京师范大学社会发展学院

首席专家：邹农俭

课题负责人：邹农俭

主要参加人员：杨光飞、吴业苗

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[1]“三个集中”：按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中，参见《成都市工业发展布局规划纲要（2003—2020）》（成委发〔2004〕11号）、《成都市公安局关于推行一元化户籍管理制度实施意见》（成办发〔2004〕63号）。

[2]“还权赋能”：不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民农村土地的产权内涵更为全面，参见《成都市委成都市人民政府关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》　（成委发〔2008〕1号）。