三 “两房”接管计划

2008年3月，随着次贷危机的深化，投资者对房利美和房地美的财务状况和债券担保能力提出了强烈质疑。房利美和房地美从合格贷款人处购入标准的或优级的抵押贷款，打包成证券，提供信用担保，并在二级市场销售这些担保证券。但同时，房利美、房地美购买了大量以次贷为基础的资产支持证券和贷款，来获取投资利润。资产支持证券价格的大幅下跌，使“两房”遭受巨额投资损失。“两房”在美国债券市场上占据举足轻重的地位。不论是优级（标准）贷款的发起人，还是机构债和MBS的投资者，甚至货币市场投资基金，均与“两房”有密切的业务联系。据统计，“两房”发行的机构债3.7万亿美元，购买的债券1.6万亿美元，约占美国债券市场余额的25%（IMF，2008）。

为避免住房金融市场的崩溃及其风险传递到其他金融市场，2008年9月6日，联邦住房金融局依据“住房和经济复兴法案（Housing and Economic Recovery Act）”，接管了房利美和房地美。在被美国政府接管后，投资者对“两房”财务能力的担忧迅速消退，“两房”的信用违约掉期（CDS）利率由2008年7月的80个基点直线下降至20个基点的水平。而且，“两房”在稳定美国住房抵押贷款市场上的重要作用急剧上升。“两房”购买的住房抵押贷款和债务证券（以MBS为主）的总规模，由2007年底的1.51万亿美元，升至2008年底的1.54万亿美元，2010年底高达5.2万亿美元，2012年底仍维持在5.2万亿美元的高位。

美国财政部采取了三项措施来向这两家政府特许企业提供临时性金融支持，以稳定美国住房市场。具体有：第一，财政部通过优先股购买协议（Preferred Stock Purchase Agreements, PSPA）对政府支持企业进行注资，以确保两房的净资产为正（资产应大于或至少等于负债）。2008年9月，在“两房”被接管时，美国财政部承诺分别购买上限为1000亿美元的房利美、房地美的优先股票。2009年5月，美国财政部将承诺购买房利美、房地美的优先股票的上限均提高至2000亿美元。截至2012年底，美国财政部通过PSPA计划向房利美、房地美分别注资1161亿美元、713亿美元，而房利美、房地美向美国财政部分别支付了314亿美元、238亿美元的股息（U.S. Government Printing Office, 2013）。第二，财政部曾计划向两房、联邦住房贷款银行提供信贷支持，以保证其拥有足够的短期资金。不过，这一信贷计划没有实施。第三，出于提高住房抵押贷款二级市场流动性的初衷，美国财政部也曾在公开市场购买了两房担保的抵押支持证券 （与美联储的MBS购买计划是相互独立的）。优先股购买协议和MBS购买计划在2009年末到期。不过，财政部仍然可以通过PSPA计划对需要的金融机构进行注资。而且，美国财政部可通过销售已投资的优先股来获得现金流收入。

优先股购买协议计划，PSPA要求“两房”每季度向财政部支付红利（股息）。根据2012年8月17日生效的优先股购买协议计划修正案，房地美、房利美在2013年的资本金规模被设定为30亿美元，其资本金规模将每年下降6亿美元，直至为0。截至2012年末，财政部通过PSPA计划向“两房”注资1875亿美元，而“两房”向美国财政部支付的股息为552亿美元。根据OMB（2013）的预测，2013—2023年，美国财政部获得的净红利收入约为1833亿美元。

另外，2011年12月生效的“收益税连续削减临时法案”（The Temporary Payroll Tax Cut Continuation Act）要求，“两房”应提高承保费率，承保费率在2011年平均水平的基础上提高0.1个百分点，而且，“两房”因承保费率上升而增加的承保费收入将直接上缴给美国财政部，以部分弥补美国财政部因注资“两房”而增加的预算赤字。这将导致2012—2023年美国财政赤字总规模减少210亿美元。