二 问题资产纾困计划

问题资产纾困计划(The Troubled Asset Relief Program, TARP)是根据“2008年紧急经济稳定法案（Emergency Economic Stabilization Act of 2008, EESA)”授权设立的。根据该法案，美国财政部拥有购买或担保7000亿美元问题资产的权限。问题资产纾困计划主要包括资本购买计划（Capital Purchase Program, CPP)、目标投资计划( Targeted Investment Program, TIP)、资产担保计划(Asset Guarantee Program, AGP)、汽车产业融资计划(Automotive Industry Financing Program, AIFP)和公私合作投资计划(Public Private Investment Program, PPIP)。2010年7月，多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）将TARP计划的总购买权限降至4750亿美元。2010年10月3日，TARP计划到期，财政部不能再利用TARP计划购买新的不良资产。这些资产购买和担保计划，对于促进美国金融系统的稳定，稳固美国银行体系的资产负债表发挥了重要作用。

（一）资本购买计划

为确保银行系统有充足的资本来应对潜在的资产损失，并向信誉好的借款人提供资金支持，财政部于2008年10月创立了资本购买计划（CPP）计划。2009年末，所有合格的银行机构均接受了财政部的注资。在CPP计划下，财政部购买了707家金融机构的2049亿美元的优先股。2012年末，财政部的CPP计划的投资余额约为74亿美元。截至2012年末，财政部收回的本金约为1940亿美元，股息、利息、担保费和手续费等收入265亿美元。赎回的本金和利息（股息）收入已超过当初投资规模，达155亿美元。

资本购买计划促进了美国金融市场的稳定，巩固了银行机构的资产负债表。截至2012年第3季度末，美国参保的金融机构的净利息收入达376亿美元。这是2006年第3季度以来的最高水平。金融机构收入的增长，主要来源于资产质量前景预期的改善、资产销售收入和非利息收入的增加。同时，美国住房抵押贷款市场的复苏，有助于银行机构削减贷款损失拨备。2012年第3季度末，银行机构的贷款损失拨备已连续12个季度下降，并从上年同期的186亿美元降至148亿美元。银行部门持续下降的贷款损失拨备反映了信贷市场条件的改善。这将有力地促进企业长期融资成本的下降。企业长期融资利息成本与美国10年期国债的利差已由巅峰期的570个基点降至160个基点。当然，小企业的融资环境仍有待于进一步改善。

（二）对美国国际集团的投资

为缓解美国国际集团（AIG）的无序破产风险及其对美国金融系统产生的系统性影响，纽约联储银行和美国财政部向AIG提供了财政援助。为阻止AIG破产并解决其面临的流动性问题，纽约储备银行在2008年9月向其提供了850亿美元的资金支持，获取了AIG有投票权的普通股的79.8%。在TARP计划通过后，财政部和纽约储备银行继续开展了合作，以帮助AIG有序地销售其资产，促进市场稳定，保护美国政府和纳税人的利益。2008年底，美国财政部通过TARP计划购买了AIG公司4000亿美元的优先股。

2011年1月中旬，AIG的资产和信用状况明显改善，这为美国财政部迅速退出AIG提供了有利条件。2011年5月，经过资产重组之后，美国财政部拥有了AIG 77%的股权（14.5亿股）。这表明，美国财政部拥有AIG的股权份额已从2011年1月的92%的峰值水平下降了15个百分点。2012年，美国财政部进一步减持了AIG的股票。2012年12月，美国财政部全部卖出了其所持有的AIG股份。从而，美国财政部和纽约储备银行不仅完全收回了在金融危机期间投资AIG的本金，而且实现了227亿美元的投资回报。2013年3月，财政部以2520万美元的价格卖出了向AIG提供的270万份资产担保。至此，美国财政部全部退出了对AIG的投资。

（三）目标投资计划

目标投资计划（TIP）的目的是对具有系统特殊重要性的金融机构进行投资，以稳定金融系统，避免一个金融机构的资产负债表恶化对金融市场产生显著的破坏性影响，进而对整个经济产生严重的负面影响。根据TIP计划，财政部不仅分别购买了200亿美元花旗银行、美国银行的优先股，而且为这两家银行的普通股提供了担保。2009年12月，花旗银行、美国银行全部偿还了TIP投资，并支付了约30亿美元的股息。2010年3月，财政部以12亿美元出售了其对美国银行的担保。2011年1月，财政部以1.9亿美元的价格出售了对花旗银行的担保。TIP计划已终止，且无任何剩余资产。

（四）资产担保计划

资产担保计划(AGP)的目标是对美国具有系统重要性的金融机构持有的资产提供财政担保。2009年1月，财政部、美联储和联邦存款保险公司（FDIC）协商了一个潜在的损失共担方案，对美国银行（Bank of America）总额为1180亿美元的金融资产提供了担保。2009年5月，美国银行提出希望终止这一损失分担协议。2009年9月，在美国银行向联邦政府方面支付4.25亿元的保费后协议终止，其中，2.76亿美元支付给TARP计划。这是因为当时美国政府愿意向美国银行的资产提供担保，并承担资产损失。

2009年1月15日，财政部、美联储和FDIC与花旗银行达成了损失共担协议。根据这一协议，财政部承诺对花旗银行持有的3010亿美元提供不完全担保，其承担的资产损失总规模为50亿美元。2009年12月23日，该协议终止，美国政府没有任何损失。根据协议，美国政府方面获得了52亿美元花旗银行发行的信托优先证券（Trust Preferred Securities），其中，TARP计划持有了22亿美元的信托优先证券。2010年9月底，财政部卖出了所持有的花旗银行的信托优先证券。2012年8月底，财政部基于损失共担协议，从FDIC处获得了8亿美元的花旗银行信托优先证券。美国政府和纳税人从AGP计划中获得了正的投资回报。

（五）汽车产业融资计划

为阻止美国国内汽车产业的崩溃，缓解其对美国经济和数以万计的汽车产业工人就业产生的系统性威胁，财政部于2008年12月推出了汽车产业融资计划 (AIFP)。美国财政部承诺通过紧急贷款和股权投资的方式，向美国的汽车企业、汽车财务公司、汽车零部件制造商和供应商提供总额为848亿美元的资金支持，促进了美国汽车产业的复兴。美国政府向财务困难企业提供财政援助的一个先决条件是，企业必须进行艰难但必要的结构重组，以使其走出破产境地，恢复长期活力。尽管AIFP计划使纳税人遭受损失，但财政损失规模远低于预期水平。新的克莱斯勒公司连续11个季度实现盈利。自2009年破产重组以来，克莱斯勒公司宣布将投资89亿美元用于新工厂和技术研发。通用汽车的情况也类似。2012年1月，通用宣布再度成为全球最大的汽车销售商，并在当年11月，实现了汽车销售量的新高。2012年底，财政部已收回了58%的对通用汽车公司的投资，并完全退出了对克莱斯勒汽车公司的投资。

2009年7月10日，财政部获得了通用汽车公司(为新通用汽车公司，老通用公司已破产) 60.8%的普通股和21亿美元的优先股。2010年4月，新通用汽车公司完全偿还了70亿美元的贷款，比预计时间提前了2个月。2010年10—11月，财政部出售了所持有的通用汽车一半的股份，获得135亿美元的现金收入，其占通用汽车的股份降至32%。同时，通用汽车公司也从TARP计划中回购了21亿美元的优先股。2010年12月，通用汽车从财政部回购了5.5亿美元的通用汽车股票。财政部当时也宣称，在未来12—15个月，全部退出对通用汽车公司的投资。截至2012年底，TARP收回了其对通用汽车公司510亿美元投资中的295亿美元。

在美国财政部的主导下，老克莱斯勒公司进行破产重建，组建了新克莱斯勒公司。财政部持有了总额为71亿美元的新克莱斯勒公司的债务证券和9.9%的股份。作为破产程序的一部分，TARP向老克莱斯勒公司发放了40亿美元的贷款。新克莱斯勒公司承接了老克莱斯勒公司对TARP的5亿美元的债务。从而，除对新克莱斯勒公司投资外，TARP还持有老克莱斯勒公司35亿美元的贷款资产。2010年4月，TARP收回了19亿美元对克莱斯勒公司的贷款。这一资金偿还额虽明显低于TARP当初投资的规模，但已显著超出了当时预期可回收的水平。作为还款计划的一部分，财政部一笔勾销了老克莱斯勒公司所欠的剩余16亿美元贷款。2011年5月24日，克莱斯勒公司提前6年偿还了51亿美元的TARP贷款，并且，TARP取消了向克莱斯勒发放21亿美元贷款的意向。2011年6月2日，财政部和UAW退休信托基金达成5.6亿美元的股份转让协议，向其出售了克莱斯勒公司6%的股权。这一交易项目的完成，意味着TARP计划完全退出了对克莱斯勒汽车公司的投资。总体上看，美国政府向克莱斯勒公司援助的资金规模为124亿美元，克莱斯勒公司偿还了111亿美元，而财政部承担了13亿美元的损失。这一结果远好于2008年TRAP政策设计时的预料水平。

同时，美国财政部还向Ally金融公司 (通用汽车金融服务公司GMAC的前身)提供了163亿美元的资金。2010年底，财政部将持有的该公司114亿美元可转让优先股中的55亿美元转变为普通股。2011年3月2日，财政部出售了持有的Ally金融公司的信托优先证券，收回本金收入27亿美元。2012年5月，Ally金融公司附属的抵押贷款子公司申请破产保护。截至2012年底，财政部收回了其对Ally 金融公司所投资的163亿美元中的58亿美元，其中包括31亿美元的股息和利息。

（六）公私合作投资计划

为重新启动问题抵押支持证券（legacy mortgagebacked securities）或“有毒证券”市场，美国财政部于2009年3月23日宣布对问题证券资产实施公私合作投资基金（Public-Private Investment Fund,PPIF），以帮助金融机构将问题证券资产从其资产负债表中剥离出去，改善消费者和小企业的信贷可获得性。根据该计划，美国财政部主导建立了公私合作投资基金，聘用了私人部门的经理人员，从商业银行、保险公司、共同基金、养老基金和其他合格金融机构，购买经紧急经济稳定方案认可的问题证券资产。PPIF自2010年6月末起停止筹集新的资金，并在2012年12月宣布不再投资新的项目。不过，该基金仍有5年的存续期来管理其已投资的资产。截至2012年末，公共与私人投资计划（Public-Private Investment Program,PPIP）当初投资的219亿美元资金已回收了186亿美元，并偿还了财政部150亿美元。另外，PPIP计划设立的9家基金公司中的5家已经关闭，其资金已归还财政部，而且，私人投资者也获得了正的投资回报。

（七）TARP住房计划

为缓解止赎现象和保住借款人的住房所有权，2009年2月，美国行政当局宣布了一项总额为500亿美元的综合性住房问题资产援助（Troubled Asset Relief Program，TARP）计划。房地美和房利美作为财政部的财务代理人与借款人签订了合同。TARP住房计划的目标是向住房抵押贷款偿还信誉好、负责任的房屋所有人提供可持续、可承受的住房抵押贷款，以缓解房屋止赎对邻居、社区、金融系统和美国经济产生的负面影响。TARP住房计划有三个具体目标：一是使房屋可承担(MHA)；二是住房金融局设立受损最严重者救济基金（Hardest-Hit Fund, HHF）；三是启动联邦住房局再融资计划。华尔街改革法案生效后，财政将TARP住房计划的资金降至456亿美元。

在房屋可承担（MHA）计划下，财政部与中介服务机构根据MHA的原则修改了住房抵押贷款合同，以在借款人、中介贷款公司和投资者之间达成利益平衡。MHA计划不仅向负责任的住房所有人提供可持续的抵押贷款，而且在住房所有人的个人权利保护和促进住房抵押贷款修改过程的标准化方面，取得了显著的进展。2009年4月至2012年末，超过600万家政府和私人企业的贷款合同作了修改。

根据住房金融局的受损最严重者救济基金(HHF)计划，美国财政部拿出76亿美元的财政资金，在美国18个州和哥伦比亚特区设计与实施的创新性救济计划，以缓解住房止赎现象，促进美国住房市场的稳定。该计划的目标人群是受失业和房价下跌冲击最为严重的人群。目前，约有70%的HHF计划基金用于资助购买房屋的失业者，30%用于本金减计。

再融资计划是由联邦住房管理局负责，TARP计划提供协助。该计划启动于2010年9月。如果贷款金融机构减记10%的存量贷款，再融资计划便向借了住房抵押贷款且抵押贷款债务规模大于房屋价值的合格借款人再次提供住房管理局担保的贷款。MHA计划项下的30亿美元资金用于促进住房局发放FHA担保的住房抵押贷款，另外的81亿美元用于弥补住房抵押贷款损失和住房局的行政开支。

TARP计划有助于稳定美国的住房市场，为数百万贷款购房人保住了他们的家。截至2012年底，根据可负担住房修改计划（Home Affordable Modification Program, HAMP)，超过110万人住房抵押贷款借款人对其住房合同作了永久性修改。对他们而言，意味着每月节省支付住房抵押贷款利息173亿美元。2009年4月至2012年底，美国共修改了620万份抵押贷款合同。这一数字约是同期住房止赎数量的两倍。