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上海自贸试验区和国际金融中心建设联动机制研究

徐美芳

摘要：本文认为，除了坚持改革、开放等经验之外，上海自贸试验区金融业和上海国际金融中心建设联动发展是上海国际金融中心建设的宝贵经验之一；进一步完善上海自贸试验区金融业发展与国际金融中心建设联动机制，对未来自贸区建设和上海国际金融中心建设均有着重大影响。

关键词：上海自贸区 国际金融中心 联动机制

本文基于自贸试验区95个金融创新案例，从机构、市场、资金、服务和监管五个方面深入分析了上海自贸试验区和国际金融中心建设的联动现状及特点，指出市场和资金、服务联动机制较有效地提升了上海国际金融中心的市场化和国际化水平，但机构和监管联动仍需进一步加强。对标伦敦、纽约等成熟国际金融中心，上海国际金融中心的国际化程度也需进一步提升；与此同时，上海在金融信息信用制度建设方面取得了较大成绩，抓住上海自贸试验区建设的历史机遇，上海可以加快完善金融发展生态环境。

金融改革是上海自贸试验区建设的一项重要内容。五年来，中国人民银行、各金融监管部门和上海市政府以服务实体经济为出发点，构建完善了上海自贸试验区金融改革的政策框架，积极推动上海国际金融中心建设联动发展。

一 上海自贸试验区金融业发展现状概况

五年来，上海自贸试验区按照中央的部署和要求，在国家有关部门的指导和支持下，取得了重要成果。其中，金融业在自贸试验区蓬勃发展，成为上海自贸试验区自带的金融“流量”，为推动上海自贸试验区达到预期目标发挥着枢纽功能。

五年来，金融机构在自贸试验区集聚效应显著。截至2018年6月，57家外商独资资产管理公司落户陆家嘴，它们大多来自全球知名资产管理机构；贝莱德、先锋领航、富达等9家全球资产管理规模排名前十的资产管理机构落户上海。

五年来，自由贸易账户探索尽管艰难，但已逐渐成为一道亮丽的风景线。截止到2016年，证券公司、商业银行和财务公司等不同类型的金融机构均可以直接接入自由贸易账户体系，而且突破到区外的分支机构，56家接入自由贸易账户体系的金融机构累计开立了7.2万个自由贸易账户，获得本外币境外融资总额1.25万亿元（折合），累计结算额达到22.5万亿元，金融投融资和结算支付功能得到有效发挥。

2018年9月和2018年3月，英国伦敦的Z/Yen集团和中国经济信息社分别发布了最新研究成果GFCI24和IFCD2017。GFCI24显示，上海在全球国际金融中心排名中位列第5，比2013年GFCI13提升了19个位次；IFCD2017显示，上海在全球国际金融中心排名位列全球第5，比2013年提升1个位次，继续保持在全球国际金融中心前列。这种成就，不仅是上海自贸试验区金融业自身发展的一种表现，而且在一定程度也表明其被国际认可，进一步融入了世界金融业发展。

另外，上海自贸区挂牌五年来，上海市金融办陆续发布了八批95个自贸区金融创新案例，不仅是对自贸区金融发展的总结、树立新的标杆，而且也是自贸试验区可复制、可推广的一种必要准备。其中，有大量的案例体现了金融监管政策的调整和完善、金融生态环境的优化，这种金融营商环境的优化，是金融业发展最基本、最具有持续力的动力，也是自贸试验区金融业发展的内生机制、上海自贸试验区建设的初衷和目标，以开放促改革、以金融开放促贸易、实体经济发展。从这个角度来说，上海自贸试验区建设应该是达到预期目标了。

2018年是中国改革开放40周年，也是自贸试验区挂牌5周年。站在改革开放再出发的前沿，总结自贸区金融开放的经验和教训，意义深远。课题组认为，除了坚持改革、开放等经验之外，上海自贸试验区金融业和上海国际金融中心建设联动发展是宝贵经验之一，上海自贸试验区金融业发展与国际金融中心建设联动机制的建立和完善，将对未来自贸区建设和上海国际金融中心建设有着重大影响。

二 上海自贸试验区联动机制分析

以增长极理论和要素分工理论为指导，本课题把上海自贸区金融开放创新和上海国际金融中心建设联动方式分为以下三大类。

（一）金融创新案例体现的联动机制现状及特点

上海自贸试验区金融开放创新实践，不仅实质性推动上海自贸试验区金融创新，而且也直接或间接地推动上海国际金融中心建设。分析95个金融创新案例后，笔者发现可以从五个方面梳理当前自贸试验区金融开放创新与上海国际金融中心建设的联动机制现状。

1．机构联动现状及特点

本课题认为，集聚金融机构是上海国际金融中心建设的重要指标之一，也是上海自贸试验区开展金融业务创新的主要推动者和实践者。另外，金融业的特殊性必然使区内分支机构的金融创新业务推广、复制到区外。因此，机构联动，是上海自贸试验区金融创新开放和上海国际金融中心联动发展的重要机制之一。其包括：符合条件的银行业金融机构通过新设立法人机构、分支机构、专营机构、专业子公司等方式进入自贸试验区经营，或符合条件的民营资本依法在区内设立民营银行、金融租赁公司等金融机构，或在区内设立合资证券公司、资产管理公司等。

分析发现，95个上海自贸试验区金融创新案例中，属于机构创新的案例有7个，占7.4%。分析这些案例，可以发现以下特点。

第一，覆盖领域广。7个案例，覆盖了除银行业之外6个金融行业领域，如保险、证券、基金、债券、租赁、互联网金融等。

第二，主要推动力量既有国企又有民企。其中，国企和民企分别推动4个和3个，难分伯仲。民资参与了互联网小额贷款公司、中外合资再保险经纪公司和合资券商。

第三，应用价值是多方面的。有为其开展境内外融资提供便利的，例如第一批成立的互联网小额贷款公司和金融租赁公司、第七批的合资券商及第八批的股权投资基金。有支持、提升上海金融市场地位的，如第六批中外合资再保险经纪公司，一方面为实施“走出去”战略的企业服务，另一方面完善国内再保险产业链，增加全球保单的分入业务；第八批中债金融估值中心有利于提升境内债券市场国际透明度；国际金融中心股权投资基金。还有个别案例有利于增强金融机构风险管理功能，如第三批的养老产业投资管理机构。

第四，案例数量较少且推出时间较集中。体现机构联动的创新案例数量仅占7.1%，时间主要集中在2015年下半年，即第六批自贸区金融创新案例期。

第五，联动发展有成效。除上述7个案例外，机构联动产生的成效还体现两大方面：一是多家国际金融机构如金砖国家新开发银行和全球中央对手方协会落户上海，提升了上海金融机构层级和上海国际金融中心国际影响力。另外，截至2018年6月，10余个国家59家知名资产管理机构已经或即将在陆家嘴金融城设立机构。全球资产管理规模排名前50的机构中，有28家在陆家嘴设立了资产管理类机构。排名前10位的机构中，有9家已落户上海。二是大量符合条件的内资金融机构在区内设立分支机构、专营机构，推动上海自贸区成为上海金融机构集聚度最高的区域。截至2016年12月底，区内共有金融牌照机构813家，非持牌类金融机构4800多家，其中股权投资及管理类企业2918家、融资租赁类企业1733家、财富管理类企业204家。资料显示，目前上海拥有各类金融机构1537家。金融机构数量大幅提高。

2．市场联动现状及特点

上海自贸试验区推进面向国际的金融平台建设是又一重要的联动机制。2020年上海要基本确立以人民币产品为主导、具有较强金融资源配置能力的全球性金融市场地位，必须建立并逐步完善相关金融市场。《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点 加快上海国际金融中心建设方案》明确提出“加快建设面向国际的金融市场”。

第一，案例数量多且集中在2016年和2017年。共计21个创新案例，占总量的22.1%，且主要集中在第七、第八批，分别占体现市场联动的创新案例数量的38%和29%。

第二，覆盖面广，债券尤其突出。创新领域覆盖银行、股票债券、黄金、保险、保险、信托、期货、票据多个领域，其中，有关债券市场的创新案例数量达8个，占38%。

第三，金融管理部门及国有金融企业发挥主导性作用，少量股份制银行有参与。公开资料显示，现有的市场联动创新案例主要由中国人民银行、上交所、清算所、中央结算公司等金融管理部门或国有金融大型企业主导，股份制银行仅参与有两个案例。

第四，应用价值非常高。目前，上海拥有包括股票、债券、货币、外汇、商品期货、金融期货与场外衍生品、黄金、保险等市场在内的较为完备的全国性金融市场体系，成为国际上少数几个金融市场种类比较齐全的金融中心城市之一。其中，上海债券市场的发展最为引人注目。

3．资金联动（融通）现状及特点

资金融通是金融业最基本的功能，也是金融业服务实体经济的最基本表现。上海建设国际金融中心，还体现为上海集聚全球的金融资源服务境内外企业，即不仅体现为人民币在境内外的相对自由流通，或人民币国际化，而且还表现为人民币与其他外汇之间相对自由的流通性。因此，体现资金联动的开放创新是上海自贸试验区金融开放创新与上海国际金融中心联动发展的重要内容。

梳理发现，通过资金融通体现联动的金融创新案例达37个，居五大联动方式之首，表明上海自贸试验区金融创新重点之一是促进资金融通，以满足资金供求双方调节资金盈余需求，这也完全符合国家对自贸区金融开放创新的要求“鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化”、“全面实现贸易投资便利化”及“促进跨境融资便利化”。根据自贸区金融开放创新的特点，本课题把相关案例分为三类：人民币跨境使用、自由贸易账户和外汇资金集中运营。分析发现，前述三类案例的数量分别为17个、17个和3个，共计占所有金融创新案例总量的38.9%。梳理这些案例，发现有以下特点。

第一，资金联动（融通）的案例创新贯穿了上海自贸试验区建设过程。第一批至第八批，分别有3个、7个、5个、7个、5个、5个、2个和3个，每批都有。

第二，五大国有银行的上海分行及总部设在上海的银行是案例创新的主要发起人，外资银行、民营银行、非银行金融机构参与不多。中、工、建、农、交五大银行的上海分行分别推出了7个、5个、3个、3个和5个，另外，浦发银行和上海银行也分别推出9个和2个，占比达90%左右。这种现象，一方面表明自贸试验区金融创新主体需要调动全行力量，分行是较理想的执行层级，另一方面也显示总部设在上海的银行，开放创新动力和能力较强。但这种层级或区域性特点，也表明金融开放创新难度较大。

第三，资金流动体现境内境外双向流动的特征，但促进资金流出的创新案例数量相对较多。本课题根据公开资料梳理发现，这些案例在促进资金流动时，主要以境内境外双向流动为主。其中，部分案例既有境外资金流入，也允许境内资金流出，部分案例主要促进境外资金流入，部分案例则主要促进境内资金流出，还有小部分案例促进资金在区内流动。前三者的案例数量分别为12个、7个和10个，资金流出的创新案例相对较多。

第四，服务对象主要是非金融类企业，占70%。非金融类企业或个人是创新案例中的资金需求者，案例数量占比达70%。另有30%的案例中，资金需求者为银行或非银行金融机构。另外，服务非金融类企业的创新案例中，服务“走出去”的企业的案例数量仅为4个。但从公开资料看，该4个案例涉及的资金规模较大。

第五，一定程度上满足了企业跨境投融资需求，但尚无法满足外向型经济需求。资料显示，金融创新改革事项为区内企业特别是开设自由贸易账户的企业利用境内外两种资源提供了便利，不仅降低了企业融资成本，而且推动了投资贸易便利化。如，第四批创新案例中，工行上分、中行上分、浦发银行、交行上分等金融机构为“走出去”企业先后提供了2亿欧元、6亿人民币和1亿美元的贷款用于购并或国外经营。又如，能够自由选择贷款利率和结售汇的汇率，为相关企业节约了数量可观的财务成本。

4．服务联动现状及特点

提高服务能级和水平是金融业服务实体经济、促进贸易和投资便利化的具体表现，也是上海自贸试验区金融创新开放和上海国际金融中心联动发展的重要举措。“金改40条”第四条明确要求“不断扩大金融服务业对内对外开放”、“探索开展金融业综合经营”及“支持科技金融发展”等。本课题梳理现有95个金融创新案例发现，体现服务（本课题指投融资服务以外的支付、结算、风险管理等服务）联动的案例有18个，约占20%。可归纳为以下特点。

第一，自上海自贸试验区挂牌，金融业不间断地探索服务业开放创新。首先，第一批的创新案例中，有两个人民币支付结算有创新案例；其次，从第五批开始，该类型的创新步伐加快。本课题认为，这与2015年推出“金改40条”时间节点是吻合的。

第二，金融服务创新主要体现在结算、风险管理和综合金融服务方面，且在风险管理方面有显著突破。18个案例中，集中体现在人民币支付结算、风险管理和综合金融服务等方面，相关的案例分别为2个、10个和6个。其中，风险管理的金融创新案例数量占绝大多数，涉及投资、融资、实体经济经营风险等多个领域，体现我了我国金融业为实体经济保驾护航的功能提升。

第三，在沪保险机构和少数大型国有银行是本类型创新案例的主要发起机构，航运保险协会也积极参与。中行、工行积极推动金融服务创新，除了人民币支付结算外，还结合本行优势推出了相关的综合金融服务。保险业则是风险管理的重要提供者，除了在沪保险机构外，上海航运保险协会也发挥了重要作用。另外，互联网金融创新发展在自贸试验区也有所体现，不仅有第三方支付机构而且有传统银行、保险机构，一定程度上实现传统金融与数字金融的融合发展。

第四，部分领域实现历史性突破，部分领域仍需深化改革试点。风险管理是现代金融的重要功能，上海自贸试验区金融开放创新过程中，金融业积极探索参与有融资需求企业的风险管理及通过风险管理支持实体经济发展，且实现突破性进展。首先，保险业发展出色。保险业先后探索了跨境再保险、科创E保、特殊风险分散机制，还推出了航运保险指数、巨灾风险证券化等服务，加快推动上海成为全球保险中心的步伐，也助推上海成为国际金融中心之一。英国智库Z/Yen集团和国家高端智库中国（深圳）综合开发研究院发布的第24期“全球金融中心指数”（GFCI24）报告（2018年）显示，上海的全球排名上升为第5位，其中，上海保险业的高得分是亮点之一。不可否认的是，这些保险领域的突破，不仅有政府的政策支持，还有财政的资金支持。如科技E保项目，张江高科技园区不仅协助企业与金融机构的沟通、信息反馈等，而且提供了一定数量的资金注入基金。又如，建筑工程质量潜在缺陷保险的创新，不仅得到浦东新区相关部门支持，也是上海市相关部门协调的结果。其次，银行业积极探索与企业风险共担新机制。现代金融在提供融资服务的过程中，还给予信息咨询等服务，且以股权等形式从制度上进行保证。中行、工行先后开展的海王星云服务、跨境电商综合服务等创新，则表明金融机构协助企业提高相关的风控能力的同时，也减少了自身风险。资金联动创新案例中的投贷联动案例（第四批和第五批各有一个），也是风险管理的一种方式，即金融机构以股权方式参与贷款。最后，金融机构探索自身风控新机制。如农行上分开展外汇自营掉期，规避部分外汇波动风险，保险机构巨灾风险证券化，盘活了保险存量资产，优化了保险投资收益。

增强支付、清算（结算）功能，是金融市场提升资源配置能力、实现金融业服务经济的基本功能。从现有的金融开放创新案例来看，这方面的发展空间仍比较大。

5．监管联动现状及特点

不断加强金融监管，切实防范风险，是上海自贸试验区金融开放创新的底线，也是上海国际金融中心建设的重要使命。因此，金融监管机制必须同时适应自贸试验区发展和上海国际金融中心建设，这也成为联动建设的重要内容。《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点 加快上海国际金融中心建设方案》也明确提出：建立适应自贸试验区发展和上海国际金融中心建设联动的金融监管机制，加强金融风险防范，营造良好的金融发展环境。截止到2018年9月，上海自贸试验区共推出12个金融开放创新案例。梳理这些案例，可以发现以下特点。

第一，体现监管联动的创新案例数量有限，且主要集中在中前期。截止到2018年9月，体现监管联动的创新案例共计12个，仅占12.6%。从这些创新案例发布的时间看，主要集中在自贸试验区成立伊始及2015年下半年。分析发现，这两个时间段分别是自贸区1.0版和2.0版开始之时。因此，本课题认为监管联动方式的实施，是一种自上而下的改革试点，行业监管部门阻力仍然不小。

第二，主要突破点涉及利率、外汇、产品审批、市场准入等方面，但突破点仍然有限。分析发现，这些案例涉及外汇登记、航运保险产品开发、机构和高管人员任命等方面，程序均有所简化。但这些行政审批项目数量有限，不能满足金融监管体制改革需求。

第三，上海金融业监管框架建设走在全国前列。与伦敦、纽约等国际金融中心相比，上海自贸区金融监管体制建设仍需要加强。但从国内来看，上海金融监管水平也走在全国前列。如调研发现，金融机构或企业对区内银行业务创新监管互动机制评价较高，一致认为上海的金融监管不仅灵活而且有效。

（二）金融发展环境联动现状及特点

上海自贸试验区金融发展环境在一定程度上与上海国际金融中心建设的发展环境是相辅相成的。因此，金融发展环境联动是联动机制的重要组成部分。

1．金融信用制度建设现状及特点

信息信用是金融业立身之本，进一步完善金融信用制度建设也是上海自贸试验区完善金融发展环境、推动上海国际金融中心建设的重要举措。资料显示，上海自贸试验区挂牌以来，信用体系建设不断推进。如2015年2月，上海自贸试验区开通了综合查询窗口，自贸试验区管委会可以同时查询公共信用信息和金融信用信息。这些措施的推出，在一定程度上减少企业或个人逃避债务的现象发生，也在一定程度上遏制少数金融类或非持牌类金融机构的不良行为，推动上海金融业发展，促进上海形成公平法治、合作共享的金融服务体系。

梳理这些现状，本课题认为本联动机制有如下特征。

第一，该制度建设的重要性日益显现，且受到高度重视。《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点 加快上海国际金融中心建设方案》中明确“加强跨部门、跨行业、跨市场金融业务监管协调和信息共享”，“加强金融信用信息基础设施建设，推动信用信息共建共享”，“上海市人民政府会同有关部门研究制定进一步完善金融信用制度建设等方案”。

第二，政府是推动该制度建设的关键力量，因为政府相关部门是该制度建设的主要利益相关者。基于此，上述综合查询功能，主要仍由政府相关部门使用，如2014年自贸试验区管委会查询了区内9835家企业、1.5万个自然人。

第三，该制度建设涉及多部门、多行业、多市场，协调难度不小。从监管角度看，一行三会，部分监管对象信息共享，如金融集团、部分金融创新业务等；从金融机构角度看，融资对象的经营信息、信用评级等信息共享，可以规避一些不良贷款项目或降低征信成本；从企业角度看，他们需要信息披露和信息安全之间的平衡，等等。因此，这种联动机制是多方面、多领域的。

第四，该制度建设是一项庞大的社会工程，与其说是上海自贸试验区构建金融信用制度建设，还不如说上海市信用体系建设为上海自贸试验区和上海国际金融中心建设提供了必要的信用信息基础。

第五，该制度建设目前仍存在不少难点。一是数据的获取渠道，大量的数据仍然还沉淀在政府的各个部门当中，且各个部门数据是孤立的，还没有完全实现互联互通。二是数据在政府部门归集之后如何向第三方征信服务机构、企业或者个人提供服务。从创新案例看，目前仅探索了保险中介机构的信息实现与第三方征信服务机构挂钩。三是如何实现信息安全和信用使用之间的平衡。

2．政府支持力度及特点

上海自贸试验区和上海国际金融中心建设，均是国家战略，均受到中央、上海市政府的高度重视。

1992年，国务院《政府工作报告》提出上海要“逐步发展成为远东地区经济、金融、贸易中心之一”，党的十四大报告又提出“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸，尽量把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”。建设上海国际金融中心正式被确立为国家战略。时隔21年，2013年，国务院出台《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，上海自贸试验区建设成为落在上海的又一国家战略。

从国家层面看，2009年，国务院出台《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，从国家层面对上海国际金融中心建设的总体目标、主要任务和措施进行部署；2013年、2015年和2017年国务院则先后出台三个不断深化的文件，推进上海自贸试验区建设。

从上海市层面来说，2011年和2016年，上海先后出台《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》和《“十三五”时期上海国际金融中心建设规划》，2015年、2016年和2017年，上海市政府会同其他部门相继出台“金改40条”、《关于进一步拓展自贸区跨境金融服务功能支持科技创新和实体经济的通知》和《上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用行动方案》，大力推动国家战略在上海的落实。

基于此，本课题认为，金融发展环境的联动是相辅相成的。

3．司法联动现状及特点

《上海自贸试验区金融商事审判工作白皮书（2013～2017年）》显示，四年来浦东法院涉自贸金融商事案件表明，自贸区内金融机构聚集效应显著，涉外案件相对较多，以互联网金融为代表的普惠金融发展较快等；也介绍了浦东法院在全市率先开展金融商事、刑事和行政“三合一”审判机制运行情况。作为上海自贸试验区金融司法制度改革创新亮点之一，该审判机制提高了金融审判权柄、推进金融审判机制改革、为上海国际金融中心建设提供了更加强有力的司法保障。

所谓的金融审判“三合一”机制，是指打破以往的格局（金融商事、刑事和行政案件分别由金融庭、刑庭和行政庭审理），通过整合金融审判资源，实现金融专门人才审理专门案件，由金融庭统一负责审理金融商事案件、涉及“一行三会”的金融行政案件以及涉及特定类型的金融刑事案件。

（三）联动工作的领导机制现状及特点

根据公开资料，本课题梳理了四个与本课题相关的联动工作领导小组情况，并对各小组组成成员及工作机制做一比较。具体情况如下。

1．上海推进国际金融中心建设领导小组

2008年上海成立国际金融中心建设领导小组，并加快推出了一系列国际金融中心建设的重大举措。如《上海国际金融中心建设“十二五”规划》、《上海国际金融中心建设“十三五”规划》、推进金融支持科创中心建设、推进自贸试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设联动工作，等等。

国际金融中心建设领导小组下设专家委员会和国际咨询委员会，为领导小组决策咨询机构。首届专家委员会既有“一行三会”的负责人，也有国内顶尖金融机构的掌门人，还有经济学界精英；国际咨询委员会成员则几乎囊括了全球各大跨国金融巨头。总之，上海国际金融中心建设领导小组，级别高，决策咨询强度大。截止到2017年，国际咨询委员会会议已成功举办六届。

2．自贸试验区金融工作协调推进小组

中国（上海）自贸试验区挂牌之初，业内普遍反映作为第一领域的金融服务领域不尽人意。如央行指导意见出台较晚，证监会、银监会、保监会在挂牌之初出台的指导意见，缺乏操作细则，业内人士认为各方意见较大是主要原因。正是在这样的背景下，2014年2月，上海市政府宣布成立中国（上海）自由贸易试验区金融工作协调推进小组，以期加强协调沟通、平稳推进细则落地。中国（上海）自由贸易试验区金融工作协调推进小组组长由常务副市长屠光绍担任，第一副组长由两位市政府副秘书长担任。中国人民银行上海总部等近20个部门相关人员组成小组成员。协调小组下设办公室（设在市金融办），办公室主任由市金融办主任担任。可见，该小组是上海市层面的，产生的最初动力来自于基层工作需求，涉及的相关部门及类型多。

公开资料显示，该小组有两项任务：一项是配合国家金融管理部门协调推进自贸区的金融开放创新；另一项是为国家金融管理部门在自贸区的金融开放创新营造良好的环境，提供服务和保障。如2015年11月10日，上海召开自贸试验区金融工作协调推进小组会议，研究贯彻落实上海自贸试验区“金改40条”。实践表明，金融工作协调推进小组对平稳推进细则落地起到了强有力的推进作用。如上述会议之后，上海自贸试验区内的金融改革细则进一步得到贯彻落实。2016年起，每批金融创新案例数量均达到15个。之前，最多的一批金融创新案例，数量也仅12个。

如果说上述联席会议主要是起到了贯彻落实细则的作用，那么通过联合调研、走访、听取专家等形式形成相关文件送审稿则标志着金融工作协调推进小组在金融改革细则出台方面起到积极推动作用。如2016年7月，上海市政府发布的《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》，也是由国家在沪金融管理部门及市政府有关部门经过充分调研、走访，听取专家意见形成的送审稿基础上形成的。总之，金融工作协调推进小组起到强有力的组织保障作用。

3．金融综合监管联席会议机制

2016年7月，上海金融综合监管联席会议暨自贸试验区金融工作协调推进小组会议在上海召开。副市长周波、市政府副秘书长金兴明出席会议。国家在沪金融管理部门、市政府相关部门、部分区县政府、相关行业协会负责人参加了会议。联席会议建立例会制度，原则上每季度召开一次，围绕难点重点议题，明确工作职责，议定实施方案。根据需要，可临时召开。联席会议办公室设在市金融办，下设监测预警组和协调督办组，由相关行业监管或主管部门派员组成。

本课题认为，本次会议的召开，不仅实质性地启动了上海金融综合监管试点工作，而且也标志着上海自贸试验区金融工作协调推进小组得到了进一步完善。第一，工作方向更加明确。第二，工作小组成员更加面向市场。

4．上海市推进“一带一路”建设工作领导小组

2015年4月，国家成立“一带一路”建设工作领导小组。随后，上海也成立工作小组，市委常委、常务副市长周波担任组长，市发展改革委、市商务委、市金融办、市交通委等有关单位成员组成，办公室设在市发展改革委。可见，该小组分国家和省市两级，顶层设计成分较多。从上海市“一带一路”建设工作领导小组成员组成看，涉及的相关部门不少，但均为上海市政府直属管辖部门，有利于更好地协调沟通。

2017年12月，上海市政府召开上海市推进“一带一路”建设工作领导小组会议，市委常委、常务副市长周波同志，市政府副秘书长、市发展改革委主任汤志平同志出席会议。市推进“一带一路”建设工作领导小组成员单位，市委、市政府有关委、办、局，有关中央在沪单位，有关高校和企业的负责同志参加会议。可见，与自贸试验区金融工作协调推进小组相比，本小组增加了高校和企业成员，显示了集中各方智慧、发挥各方力量推进上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用，其中，强调了企业是“一带一路”建设的主体，各在沪央企、国企、民企、外企等各类企业都是上海服务国家“一带一路”建设的重要力量。

三 联动机制问题分析

本课题认为，自贸试验区金融开放创新与上海国际金融中心建设联动机制存在的挑战主要有以下几点。

（一）机构联动和监管联动需进一步加强

1．创新案例较少

本课题分析发现，可实现市场联动、机构联动、资金联动、服务联动和监管联动的案例分别有21个、7个、37个、18个和12个（见表1），即机构联动和监管联动的创新案例数量最少。

2．创新时间不连续

如实现监管联动的案例，主要出现在起始阶段，2015年下半年和2016年上半年达到顶峰。机构创新案例则是在2015年以后。相对应，实现资金联动和服务联动的案例始终贯穿在整个自贸试验区建设过程中。而近年来，实现市场联动的案例数量得到突破性增加。

3．覆盖领域有限

根据资产规模大小，中国金融市场排名前五位的分别是银行业、股票市场、债券市场、信托业和保险业。梳理上海自贸试验区金融创新案例，可以发现上述五大领域的创新案例数量和创新类别有着存在较大差别。机构创新主要体现在证券领域和保险领域，监管创新则主要集中在银行业和保险业。相对应，体现市场联动的创新案例主要集中在债券领域，但证券、信托、保险等领域也有探索，百花齐放（见表2）。

（二）国际化程度需进一步提升

1．人民币尚不是国际化货币

第一，人民币国际化水平仍然有限。国际金融中心应是跨国金融交易最活跃的地区，其交易的货币必然是国际货币。作为大国经济，上海国际金融中心不可能以国际化的外币为主，而应以国际化的本币为主。上海自贸试验区成立以来，也在人民币国际化方面做了许多探索，如加强自贸区金融市场与境外人民币市场的联系，建设欧洲离岸人民币证券市场，推动“上海金”人民币集中定价交易……，“金改40条”则进一步明确“扩大人民币境外使用范围，推进贸易、实业投资与金融投资三者并重，推动资本和人民币‘走出去’”。但目前，人民币在全球支付中的占有率仍仅为2%左右，落后于美元、欧元、英镑、日元、加拿大元和瑞士法郎，排名仅在第七位。第二，国际金融中心应是跨国资本流动最活跃的地区，不能对资本流动有太多限制。“金改40条”明确“按照统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进原则，在自贸试验区内进行人民币资本项目可兑换的先行先试，逐步提高资本项下各项目可兑换程度”。2015年12月，外汇局上海市分局印发《关于进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则的通知》，但相关制度创新仍然有限。

2．金融市场国际化水平有限

国际金融中心应能鼓励、服务企业充分利用境内外两个市场、两种资源。但上海国际金融中心建设的一大挑战是金融市场国际化程度不足，境外参与者有限。如股票市场的QFII额度有限，证交所未对境外企业发行上市开放，银行间外汇市场、同业拆借和债券市场的境外机构数量也不多，等等。“金改40条”明确“依托自贸试验区金融制度创新和对外开放优势，充分发挥人民银行上海总部统筹协调功能，推进面向国际的金融市场平台建设，拓宽境外投资者参与境内金融市场的渠道，提升金融市场配置境内外资源的功能”。之后，不同程度的金融业开放措施相继落实。如金砖国家新开发银行发行人民币绿色债券、上清所为首批6只“债券通”提供发行分销和登记托管服务、上交所为首家“一带一路”沿线国家（地区）及上合组织成员国企业发行“熊猫债”等。这些创新有利于国内实体定级发行市场直接吸收使用境外资金，有利于吸引更多境外优质企业来中国发行债券，加快债券市场开放进程，有利于提升上海国际金融市场国际化程度。但与国外老牌金融中心相比，仍有不少差距。

3．利率市场化改革成效不明显

利率市场化是中国金融领域最核心的改革之一。推进利率市场化，不仅为推动金融机构转型发展、提升金融业竞争力注入新的动力，而且为优化资源配置、降低社会融资成本、更好地服务实体经济提供了有利条件，还为中国货币政策调控转型、政府职能转变奠定了良好基础。中国利率市场化改革从1996年开始，1999年放开债券市场和货币市场的利率管制，2013年和2015年分别取消金融机构贷款利率下限和存款利率上限后，中国的利率主要由市场供求关系决定。但由于金融机构自主定价能力、央行利率调控和传导机制等方面仍存在不完善的地方，利率市场化改革仍然任重而道远。按照国际惯例，国际金融中心必然是一个市场在资源配置中起着决定性作用的区域。因此，如何在防范金融风险和充分发挥市场配置资源作用方面实现平衡，是上海国际金融中心建设的重要内容，也是上海自贸试验区金融开放创新的重要内容。

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》明确“在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化等方面创新先行先试”，2013年下半年和2015年下半年，上海自贸试验区先后开展了“放开300万美元以下的小额外币存款利率上限”和“发行自贸试验区跨境同业存单”的金融创新。但从调研中发现，这两个案例尚没有形成相应市场规模。

（三）金融信息信用制度建设有待进一步完善

构建完善的金融信息信用制度，不仅是推动金融业务健康规范和规模化发展的基石，也直接影响社会经济的正常运行，不仅直接影响上海自贸试验区金融开放创新，也对上海国际金融中心建设产生重要影响。但金融信息信用制度建设的挑战也相对较大。

1．系统性不强

近年来，上海积极探索社会信用体系建设，并取得一定成效，为金融信用体系建设提供了一定的社会基础。但专业的金融信用体系建设尚没有实质性进展，严重缺乏系统性。

①没有明确的领导小组或建设规划。尽管“金改40条”明确提出要研究制定进一步完善金融信用制度建设等方案，但至今没有相关方案出台，也没有相关的领导小组或建设规划与公众见面。

②金融机构获取信息信用的渠道仍然有限。如前所述，自2015年2月起，浦东率先开通了上海社会信用平台综合查询功能。但从运行情况来看，政府相关部门是主要使用者，如上海自贸试验区管委会。事实上，金融机构在为企业提供投融资或其他金融服务时，需要对企业经营等信息进行调查核实。但金融企业获取信息信用的渠道仍然有限。

2．重激励轻惩戒

加强金融信用信息基础设施建设，进一步扩大信用记录的覆盖面，必须同时强化金融业对守信者的激励作用和对失信者的约束作用。但从现状来看，目前已有的金融信用体系建设探索是重激励轻惩戒。如上海市社会信用体系建设联席会议办公室、上海市经济和信息化委员会、上海市征信管理办公室联合指导的“2016上海十大信用典型案例”评选中，金融业在2016上海十大守信联合激励案例中占了五席（见表3），在2016上海十大失信联合惩戒案例中，仅占一席。这个现象表明金融业信用体系建设重激励轻惩戒，缺乏对失信者的约束作用，降低了金融业信用体系建设成效。

3．消费者合法权益有待加强保护

金融信息信用制度建设需要金融机构、金融消费者和监管部门的共同努力。尽管上海的金融业发展相对比较规范，但有研究显示，上海金融消费者权益保护问题依然突出。原因有：一是消费者金融素养有待提升，自我保护意识不强烈。二是金融信息识别难度较大。金融的虚拟性、复杂性导致消费者在金融消费时经常出现信息获取不及时、不完整现象。三是金融机构对信息的过度使用，如上海消费者在金融消费时普遍反映个体信息被过分消费和使用，甚至出现金融消费者个人信息不安全等现象。

（四）领导小组的作用有待进一步发挥

上海自贸试验区建设和上海国际金融中心建设均设立了工作领导小组，且级别均比较高，分别由上海市常务副市长和上海市市长担任组长，并开展了一系列相关工作，推进了两个国家战略的落实。本课题调研发现，由于两个国家战略实施的时间有先后，肩负的主要目标有差异，两个工作小组的领导机制存在欠协调问题。

1．部分领导小组没有明确落实办公室

目前，上海自贸试验区金融工作协调推进小组办公室设在市金融办，国家在沪金融管理机构、市相关部门的负责人是其小组成员。但上海国际金融中心建设领导小组，仅设置了两个专家委员会，并没有明确的领导小组办公室。市金融办在原则上应是落实上海国际金融中心建设的具体政府部门。但从机构设置角度看，市金融办首先应归分管的常务副市长领导，不同于上海国际金融中心建设领导小组领导。

推进“一带一路”建设工作领导小组的办公室，目前设置在市发改委，且受国家层面的“一带一路”建设工作领导小组指导。市金融办和市发改委就如何充分发挥金融在服务“一带一路”建设桥头堡作用，需要进一步沟通协调。除了已有的联席会议之外，应该进一步加强联系（见表4）。

2．市场主体或行业协会参与度有待提高

从领导小组组长和成员组成到自贸试验区金融创新的落实，政府在其中的领导发挥了重要作用。但从国际金融中心建设和自贸试验区建设的国内外经验看，市场的力量也很重要，在更好地发挥政府力量的同时，应考虑让市场主体参与进来，发挥更大力量。

第一，鼓励、支持更多的民营企业或金融机构参与市场建设和提高金融服务水平。如前所述，尽管目前上海自贸试验区在金融市场建设和金融服务创新等方面取得的较大突破，但从参与者角度看，主要还是金融管理部门及国有金融企业在发挥主导性作用，外资银行、民营银行、非银行金融机构参与不多。如21个市场创新案例中，股份制银行仅参与有两个案例；37个资金联动的案例中，中、工、建、农、交五大银行的上海分行共计推出23个；服务联动也同样如此，主要发起机构是少数大型国有金融机构或航运保险协会。

从表4也可以发现，四个领导小组中，仅金融综合监管联席会议机制中增加了部分行业协会和上海市推进“一带一路”建设工作领导小组中囊括了部分行业协会及企业。市场主体参与的缺失，无疑将削弱市场主体对改革开放的敏感度，也不利于相关措施出台和落实对市场主体的推进或规制作用。

究其原因：首先，外资、民营金融机构相对较少。尽管“推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资机构扩大开放”是上海自贸试验区的重要任务，但由于金融业经营特点，自贸区内民营挂牌金融机构仍不多。其次，金融开放创新需要市场主体相应提高能力。如银行机构要提升融资服务能力，不仅需要自贸区分支机构管理人员具备金融素养，而且要调动全行力量，进行资金匹配、风险管控等，因此，分行通常是较理想的执行层级，从而导致资金联动案例中，五大国有银行的分行成为创新主体。另外，总部设在上海的银行，开放创新动力和能力较强，所以浦发银行和上海银行也能积极参与。但对于规模较小的外资、民营金融机构而言，开放创新的动力可能相对较弱。

第二，更加有效地发挥陆家嘴金融城体制机制优势。2016年，上海陆家嘴金融发展局正式投入运作，标志着陆家嘴金融城管理部门正式由政府机构转向企业，也意味着上海国际金融中心建设和上海自贸试验区金融开放创新向更高水平迈进——构建更具国际化特点、更符合市场化发展要求的“业界共治+法定机构”公共治理架构。

得益于上海自贸试验区各项改革和发展政策，近两年来，陆家嘴片区取得了举世瞩目成就。在两年多时间里，陆家嘴片区共计新增企业户数8077家，是扩区前两年多新引进企业总量的2倍多；累计引进内外资企业注册资本金10164亿元，是扩区前两年多引资总量的3.56倍（2013年1月至2015年3月总共引资2851亿元）。其中，累计吸引合同外资123.41亿美元，是扩区前两年多的2.59倍（2013年1月至2015年3月总共吸引合同外资47.65亿美元）。可见，陆家嘴金融城在上海自贸试验区金融开放创新和上海国际金融中心建设过程中，已扮演举足轻重的角色，成为联结两大国家战略的重要纽带。因此，推进陆家嘴金融城发展，是实现两个国家战略联动发展的关键载体。

四 进一步完善联动机制的总体思路和保障措施

（一）总体思路

上海自贸试验区金融开放创新与上海国际金融中心联动发展的主要思路是：根据我国经济建设现代化经济体系战略部署，结合我国金融业发展水平及全球经济复苏现状，对标上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用行运方案、“十三五”上海国际金融中心建设和《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点 加快上海国际金融中心建设方案》战略要求，依托上海金融业的市场、机构、区位优势，以自由贸易港建设为新突破口，以增强金融服务实体经济能力、发挥政府和市场“两只手”作用和兼顾金融效率和金融安全为原则，寻找进一步提升上海国际金融中心国际化、法制化、市场化和风险可控水平的突破口。

（二）保障措施

1．进一步系统集成工作领导小组的作用

在现有各个领导小组基础上，进一步充分发挥其作用。

①进一步加强上海国际金融中心建设领导小组办公室与其他工作协调推进办公室的协调。比如，进一步明确上海国际金融中心建设领导小组办公室的设置；金融综合监管联席会议办公室加强与上海推进“一带一路”建设工作领导小组办公室的协调；必要的时候设立特别任务工作小组；等等。

②重视和发挥陆家嘴金融城发展体制优势。进一步完善陆家嘴金融城“业界共治+法定机构”公共治理架构；充分利用陆家嘴国际金融机构、总部金融机构力量，加快推进资本项目可兑换、人民币跨境使用；加大陆家嘴金融城金融与文化融合发展力度，营造良好经营环境的同时提升上海国际金融中心的国际影响力。

2．加快建立监管联动机制，切实防控金融风险

2017年中央经济工作会议再次强调，防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治是今后三年要重点抓好决胜全面建设小康社会的三大攻坚战。其中，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。

①加强金融信用信息基础设施建设。比如，在现在信用体系建设基石上，探索信用信息共建共享机制；针对互联网金融风险的复杂性和隐蔽性，构建与国际接轨的统计、监测体系；更大范围内公开市场违规行为和金融失信行业信息，显著加大市场违规行为和金融失信的惩戒成本。

②积极探索功能监管。如在对实施“走出去”战略的企业提供金融服务时，相关金融机构合作提供综合金融服务，加强跨部门、跨行业、跨市场金融业务监管协调和信息共享；进一步发挥各类上海总部作用，加强中央和地方金融监管协调；支持国家金融管理部门研究探索将部分贴近市场、便利产品创新的监管职能下放至在沪金融监管机构和金融市场组织机构。

③继续深化改革精简行政审批手续。

3．进一步推动资金融通，促进金融与实体经济的良性循环

推动金融服务实体经济，促进金融与实体经济的良性循环，不仅是金融业发挥其功能的首要条件，也是防范金融风险的重要举措。

①进一步加快推进把上海建成“一带一路”投融资中心。结合十九大报告精神和《上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用行动方案》，持续改进跨境金融服务、提高贸易投资自由化便利化程度。如有序推进资本项目可兑换试点，在自由贸易港开展更加便利的跨境资金收付、结算、兑换、国际贸易融资活动；支持不同领域的金融机构加强合作开展综合性金融经营服务；推动符合条件的企业面向沿线国家（地区）开展信用评级，培育和建立具有国际影响力的信用评级机构。

②建设完善人民币全球金融服务体系。拓展完善人民币跨境清算网络；不断提升代理境外中央银行投资业务的交易、清算及信息等服务水平，吸引更多境外中央银行将人民币作为储备货币；进一步放宽境外中央银行等各类境外投资者持有人民币金融资产的限制，畅通人民币的回流渠道；加强围绕人民币国际化的国际交流合作，打造国际金融交流平台等。

③践行绿色发展理念，打造绿色金融中心。发挥上海金融要素市场集中的优势，构建市场导向的绿色金融体系。坚持绿色信贷标准，加大对节能环保产业的信贷支持力度。进一步研究绿色债券的界定标准，支持更多企业在上海证券交易所、银行间债券市场发行绿色债券，推动绿色债券市场有序扩容与产品创新，等等。

4．切实加强服务联动，推动金融业对内对外开放

扩大金融开放是上海“金改40条”的重要内容，也是难度较大的一项内容。不管是自由贸易港建设还是上海国际金融中心建设，均对扩大金融开放提出了更高的要求。

①支持符合条件的民营资本依法设立银行、财务公司等各类金融机构。按照国家的总体部署，扩大金融服务业的对外开放，逐步放宽对外资投资或入股银行、证券、保险公司等金融机构的股比限制，并争取在上海先行先试。

②提高资本市场配置全球资本的能力，加快推进证券“沪伦通”等市场互联互通，积极推进原油期货上市。吸引更多境外投资者参与，深化“黄金国际板”等面向国际的金融市场平台建设，等等。

参考文献

弗雷德里克·S.米什金：《货币金融学》（第九版），中国人民大学出版社，2011。

法马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，中信出版社，2014。

阿尔伯特·赫希曼：《经济发展战略》，经济科学出版社，1991。

徐美芳：《上海自贸试验区和国际金融中心建设联动机制研究》，研究报告，2017。

上海金融办网站，http://sjr.sh.gov.cn/Home/Index。