B.7
深化上海自贸试验区制度创新系统集成研究

陈建华

摘要：自2013年9月成立以来，上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，形成了以改革创新促转型发展的良好局面。上海自贸试验区以浦东新区的综合配套改革为基础，简政放权，简化办公流程，通过大部制改革的推进和综合执法体制的完善，促进政府职能部门的力量整合，不断优化机构设置，初步形成了制度创新系统集成的体制与机制。然而，上海自贸试验区的监管机构之间尚未形成一个组织严密、高效规范的全方位监管协调机制。部门之间的协调与合作还远未达到无缝对接的程度，完整的事中事后监管体系与网络尚未形成。因此，要以建设政府各管理部门信息互联互通和共享的大数据平台为抓手，优化管理流程，推动各职能部门相互配合，着力构建“政府主导”“行业自律”“企业自控”“社会参与”的“四位一体”的透明、高效、便捷的大监管模式与服务体系，形成系统集成式的管理服务机构体系与制度体系。

关键词：自贸试验区 制度创新 系统集成

2017年《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》指出，上海自贸试验区的制度创新要更加突出改革的系统集成，增强制度创新的协同性和系统性，全面深化改革必须注重改革系统集成。简而言之，任何一项改革实践，都不是孤立的，都有系统配套的问题。制度创新不能是“单打独斗”和“单兵突进”，而应当是整体性提升和改进。自2013年9月成立以来，上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，形成了以开放倒逼改革、以改革创新促转型发展的良好局面。然而，目前上海自贸试验区的各种改革举措需要相互配合与协调，形成整体性的制度创新，才能进一步全面深化改革。制度创新具有内在的联动关系，没有系统集成，难以继续深入和推进。在上海自贸试验区发展进入新阶段之际，应当有系统思想，注重改革举措配套组合，不断增强制度创新的整体性与协同性。

上海自贸试验区要进一步发展并引领全市和全国的改革开放事业，必须打造自贸区的升级版。首先，要形成制度创新的整体性优势，应当加强政府部门“条块”之间的协调，防止政府各个职能部门各自为政与多头管理状况的发生，必须针对政府职能部门简政放权不同步、监管机制不健全、监管手段不完善和监管合作联动不积极等问题实施针对性措施，促使各个政府职能部门各司其职又相互联动，形成一个有机的整体，形成纵横联动与快速处置的动态监管体系与机制。其次，上海自贸试验区各个部门的开放政策与制度创新需要综合配套，各个行业领域的法律法规要积极调整，改革创新举措要能够配套组合，构成一个相互协调与配合的整体性的制度创新局面，即形成具有系统集成的制度创新。通过制度创新的系统集成，落实党中央和国务院对上海自贸试验区的制度创新要求。

一 上海自贸试验区制度创新系统集成的探索与现状

上海自贸试验区根据“职能转变”与“制度创新”的总体要求，以浦东新区的综合配套改革为基础，简政放权，简化办公流程，通过大部制改革的推进和综合执法体制的完善，促进政府职能部门的力量整合，不断优化机构设置，初步形成了制度创新系统集成的体制与机制。同时，上海自贸试验区注重推进“互联网+政务服务”模式，初步构筑了网上政务大厅、综合监管平台和公共信用信息服务平台三大基础设施，充分借助信息化手段提升政府服务能力，构建制度创新系统集成的技术基础。

（一）制度创新系统集成的体制机制建立与完善

近四年来，上海自贸试验区着力构建制度创新系统集成的组织基础，以浦东新区的大部制行政体制改革为基础，以打造“全过程”和“一体化”政府管理体制为目标，探索适应现代自由贸易区要求的行政管理体制，促进制度创新系统集成的体制机制建立与完善。

1．市场监管体制方面的制度创新系统集成

从2013年9月到2016年，上海自贸试验区原来的工商、质监、食药监和物价部门实现“四合一”，正式设立上海自贸试验区新区市场监管局（上海自贸试验区市场监管局），进一步完善了自贸区市场监管综合执法体制。上海自贸试验区形成“四合一”市场监管模式，改变以前分段管理与多头管理的模式，构建“市场准入一体化、市场监管一体化、执法办案一体化、诉求处置一体化”等“大监管”体系。上海自贸试验区通过对先前不同分段的机构整合，推进全过程与高效能监管，实现从生产到流通、消费环节的一体化监管。

2．行政管理体制方面的制度创新系统集成

2015年4月，上海自贸试验区管委会与浦东新区政府合署办公，这更加有利于部门合作与协调，也有利于制度创新的系统集成。上海自贸试验区系统开展行政审批相对集中改革，推进审批、监管、执法适度分离，完善综合执法体制。

上海自贸试验区以浦东综合配套改革为基础，初步形成“全过程”、“一体化”、“大服务”与“大监管”的体制机制，推出了一系列体制与机制创新事项，在制度创新系统创新方面取得了良好效果。从2005年6月21日国务院批准浦东新区成为全国第一个综合配套改革试点以来，浦东综合配套改革已经走过了十几个年头。在新时期，浦东综合配套改革正在以“统筹”、“系统”和“集成”为工作要求与工作目标，改革不是单个领域、单个体制的调整和修补，而是统筹各个方面体制与机制的深度革新，也是全方位的改革和改进；改革是横向领域和纵向各环节的系统推进，而不是各个领域体制改革的单向推进；要着眼于制度聚合与集成，形成总体性的制度成果和制度文明。

3．金融综合监管方面的制度创新系统集成

上海自贸试验区依据《中国（上海）自由贸易试验区条例》和相关规定，不断加强国家监管驻沪部门和地方政府之间的监管协调协作，推进自贸试验区的金融综合监管工作。2016年7月，《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》发布。与此同时，上海金融综合监管联席会议暨自贸试验区金融工作协调推进小组会议召开。联席会议由分管金融工作的副市长和副秘书长分别作为召集人，成员单位包括市金融办、中国人民银行上海总部（外汇局上海市分局）、上海银监局、上海证监局、上海保监局、市发展改革委以及上海市政府多个职能部门，原则上每季度召开一次。

目前，上海初步形成了金融监管机构的协调机制，形成了国家监管驻沪部门和地方政府之间的监管协调协作机制。上海市政府、自贸试验区管委会和上海金融服务办公室的金融监管作用得到加强。上海市金融服务办公室对自贸试验区的综合监管起到协调管理的作用，上海市政府和自贸试验区管委会参与金融综合监管的作用不断加强，金融监管在纵向层面放权并让利于改革，实现横向与纵向管理结合。同时，上海自贸试验区正在积极利用信息技术促进监管机构的体制与机制整合工作，目前已经提出管委会、驻区机构和有关部门应当及时主动提供信息，不同监管机构参与信息交换和共享，通过建设统一与共享的信息平台，推进机构的整合与协调工作，提高综合监管效能，促进监管信息的归集、交换和共享，整合监管资源，推动全程动态监管，促进上海自试验区金融监管机构形成协调机制。

针对体制外金融和类金融机构的迅速发展，上海正在形成有效的针对类金融机构的监管机制，上海专门成立了自贸试验区金融工作协调推进小组，建立了上海金融综合监管联席会议机制。搭建了新型金融业态监测分析平台，积极开展金融综合监管试点，整合中央和地方各类资源，充分运用大数据等高科技手段，加强协同配合，形成监管合力，逐步消除金融监管盲点，整顿规范金融秩序，有效防范金融风险。2016年7月以来，上海自贸试验区正在加强互联网金融风险的防范措施，根据上海市政府和上海自贸试验区新区政府对类金融机构管理的要求，自贸试验区积极开展对类金融机构包括区内互联网资管和私募基金等在内的4000多家企业进行摸底与检查。2017年4月以来，上海自贸试验区在上海市金融服务办公室支持下，积极建设区域金融风险防范系统，协同市场监管局和公安司法部门做好预警处置工作。

为了守住不发生区域性系统性金融风险的底线，上海自贸试验区成立了利率市场自律委员会，不断规范风险防范机制，加强银行业特色监测报表体系和风险评估机制、跨境资金流动监测机制、银行业务创新监管互动机制和首单新产品报告制，如图1所示。这些金融风险防范机制有效地防范了金融风险。在此基础上，上海自贸试验区的自由贸易账户得到较快发展，并没有对金融发展产生负面作用。2016年2月，42家金融机构开立的自由贸易账户数量高达4.8万个，累计办理跨境结算折合达5万亿元。截至2017年12月，已有7.2万个自由贸易账户，如图2所示。

4．进出口贸易监管机制方面的制度创新系统集成

在进出口贸易的海关监管方面，从2013年上海自贸试验区成立伊始，上海的海关就确定了6家区内企业试点新的监管模式，即“先进区、后报关”的监管模式。近四年来，上海海关创新各项具体制度30多项，涵盖进出口监管、通关便利、税收征管、企业管理和稽核查等各个业务领域，并进行横向业务整合，推出“国际贸易单一窗口”服务机制，以及以试点“货物状态分类监管”为代表的监管模式创新，探索推进亚太示范电子口岸网建设。同时，2016年上海国检进一步加强自贸区改革创新工作，确定推进“十检十放”的分类监管模式。通过系统集成式的制度创新，大大提高了进出口货物的通关效率（见图3），物流成本下降了10%左右。目前，上海自贸试验区海关推出的这31项制度中，全部形成公开透明的规范标准，创新效果显著，目前已有21项在全国海关复制推广。

（二）制度创新系统集成的信息化技术平台建立与完善

从2013年成立以来，上海自贸试验区在制度创新方面就积极探索推进“互联网+政务服务”模式，力图以信息化技术手段促进系统集成式的制度创新。目前，上海自贸试验区在信息化管理方面已经初步构筑了网上政务大厅、综合监管平台和公共信用信息服务平台三大基础设施，充分借助信息化手段提升政府服务能力，初步实现了政务数据的归集、公开、共享、开发，有力推动了“技术+制度”的全新事中事后监管支撑网络。2015年11月，公共信用信息服务平台上线运作，此后浦东新区网上政务大厅不断升级并对外运营。2016年6月，事中事后综合监管平台在全市首先上线运作。这三大平台即网上政务大厅、事中事后综合监管平台和公共信用信息服务平台能够把各政府部门的信息整合到信息平台上，实现了各个监管领域的信息共享共用和实时交换与传递。各部门信息共享平台为四大主体（企业、行业组织、社会和政府）顺利开展监管工作提供了充分的信息资源和强大的技术支持，促进了上海自贸试验区的制度创新系统集成。目前，上海自贸试验区正在进一步加快促进事中事后综合监管平台与区政务信息资源动态共享交换体系的数据对接。上海自贸试验区先行先试的综合监管平台建设，为全市事中事后综合监管平台建设提供了可复制、可推广的模板。

2016年3月，上海出台了《上海市政务数据资源共享管理办法》，对于上海自贸试验区具有重要意义。上海自贸试验区新区网上政务大厅的成功运作也为上海自贸试验区事中事后监管提供了较好的信息化支持，在数据提供和提升政府部门运作效率方面起到了较好的作用。上海自贸试验区新区的网上政务大厅，以“单一窗口”实现政务数据资源共享，正在探索海关、国土、环境保护、检验检疫、规划卫生、公安、税务、劳动人事、统计、安全生产、知识产权等不同政府职能部门信息的互联互通共享，不断扩大办公范围，推动审批服务流程的简化与优化。

“一口受理”与“单一窗口”对外办公制度较大地提高了上海自贸试验区的制度创新系统集成程度。“一口受理”工作机制实现了登记流程再造，提高了办证效能，促进不同政府部门的协调与合作。总之，“一口受理”工作机制大大提高了政府行政效能，也有利于上海自贸试验区系统集成式的制度创新。

由于外资企业登记办公流程大为简化（具体见图4、图5），上海自贸试验区成立前，区内每年新设立外商投资企业占上海市外商投资企业比重较低。自贸区成立后，这一比重增加明显。至2017年末，上海市新增的外商投资企业近四成落户上海自贸试验区。图6表明上海自贸试验区成立前，区内每年新设立外商投资企业占上海市外商投资企业比重较低，自贸区成立后，这一比重增加明显。

2017年，上海自贸试验区进一步促进贸易便利化，进出口贸易“单一窗口”3.0版上线运行，上海保税区的关检“三个一”查验平台全面建成运行，货物状态分类监管试点企业扩大至39家。在自贸试验区的贸易监管方面，上海自贸试验区已经建成兼具监管和服务功能、覆盖口岸通关全流程和贸易监管主要环节、可以跨区域申报的“单一窗口”3.0版，有效地提升了上海口岸贸易便利化和国际竞争水平，助推上海自贸试验区和“一带一路”等建设。这样，外贸企业可一次性提交货物进出口或转运所需要的单证或电子数据，较好地解决重复申报和提交单证的问题，减少了等待与奔波不同部门的时间。

（三）简政放权与政府办公流程优化

上海自贸试验区坚持“放、管、服”结合，推进简政放权，实行政府职能管理部门的权力清单与责任清单制度，促进政府职能转变和效能提高。上海自贸试验区已推出在全国和全市领先的准入和服务制度创新35项。上海自贸试验区以浦东新区综合配套改革为基础，加快推进行政审批制度改革，大幅度减少社会类行政审批事项，大幅度压缩平均审批时限。同时，上海自贸试验区针对不涉及国家层面调整的审批事项，从企业反映普遍的“办证难”问题中选取116项，积极推进“证照分离”改革试点，提高透明度和可预期性，强化准入监管，促进改备案和告知承诺，大力加强市场监管制度的改革。同时，上海自贸试验区针对完全取消审批领域采取加大事中检查、事后稽查处罚力度等办法确保管理措施落实到位。

在事中事后监管方面，改革前，职能交叉、争议无证照食品经营等问题长期存在，管理中“碎片化”问题突出。改革后，各部门间的协同监管大大降低了协调难度和成本，促进了诸多问题的解决和情况的改善。通过归并职能，优势互补，综合监管执法成本降低，效果却大大提升。比如，长期困扰执法监管的“前店后场、集中配餐、现制现售”等环节交叉的经营业态监管问题，过去是分段而治，质监局管生产环节，工商局管流通环节，食药监局管餐饮环节，现在责任更加明确，只由上海自贸试验区市场监管局管理，减少了管理空白点。对于原质监、工商分段管理的产商品质量问题，建立生产、流通领域产商品质量“双向追溯”机制，一体化监管，2015年立案查处质量不合格案件数比2014年、2013年分别增长37%和64%。

在商事登记制度改革方面，上海自贸试验区的市场监督管理不断缩减审批环节，不断推进工商注册制度便利化，实行年度报告公示制，试点简易注销登记改革，率先在全市完善企业准入“单一窗口”制度，目前正在从“五证联办”向“七证联办”拓展。

上海自贸试验区的行政审批改革示范效应对浦东新区和上海市政府的各职能部门都产生了很大的影响。以上海市食品药品监督管理局为例，该局在2014年梳理形成了《上海市、区（县）两级食品药品监管部门权力清单》，向社会公布了10个方面457项权力的清单。其中就包括行政审批在内的8个方面事项，制定《关于本市食品药品行政执法市、区（县）两级事权划分的实施意见》，明确市、区（县）两级食品药品监管部门行政执法的权限和责任。2014年，食品药品监督管理局承接国家食药监总局下放的7项审批事项，将互联网药品交易服务企业审批等6项事项调整为工商登记后置审批事项，进一步向区（县）下放食品相关行政审批事项。通过下放、委托等方式，上海市食品药品监督管理局将14项行政审批事项交由浦东新区承担，进一步推进食品药品行政审批标准化建设，编制了《业务手册》和《办公指南》。

（四）促进制度创新系统集成的方式创新

上海自贸试验区不断推进制度创新系统集成模式，实行负面清单管理制度，重视“互联网+”和大数据技术的作用，重视社会参与的作用，提高制度创新系统集成程度。

1．实行负面清单管理制度

上海自贸试验区大力简化负面清单，目前已经从2013年的第一版负面清单发展到2018年的第五版（见表1）。同时，对于负面清单之外的领域，对外商投资项目实行备案制度，按照内外资管理标准一致的原则进行管理，不断创新投资管理模式和市场监管模式，促进政府管理方式创新。

2．重视“互联网+”和大数据技术的作用

上海自贸试验区以“互联网+”和大数据技术为支撑，大力推进“互联网+监管”模式创新，为市场主体自治、行业自律、社会监督共治提供有效支撑。通过信息开放，汇集各单位可以向社会公示的监管过程或结果等信息，对接网上政务大厅向社会公示。

3．重视社会参与的作用

上海自贸试验区试图通过“政府与社会分开、政府与社会合作”的途径，通过政社合作互动，更好地发挥社会组织在基层治理中的作用，将政府的相关职能转移给社会组织，探索政府与社会共治的服务型社会体系，把企业的协调、准入与评比的管理职能转移给社会评估机构。另外，鼓励社会参与，将社会第三方在监督检查中产生的相关信息纳入平台，如行业协会开展的行业信用评价信息、第三方检测机构的检测信息等，推送到综合监管平台供各单位在监管工作中使用。促进个人、企业和第三方征信机构的信息共用共享，促进政府的信息与数据为个人、企业和社会所应用，促进政府与第三方征信机构的联合惩戒。这样，通过简政放权，有效地为政府管理职能减负，促进制度创新系统集成。

二 现阶段上海自贸试验区制度创新系统集成存在的问题与瓶颈

目前，上海自贸试验区各个监管机构与职能部门都有各自的职能和监管范围，制度创新还存在自成体系与“条块”分割现象。监管机构之间也存在着信息沟通不足、共享程度低的问题，尚未形成一个组织严密、高效规范的全方位的监管协调机制。部门之间的协调与合作还远未达到无缝对接的程度，完整的事中事后监管体系与网络尚未形成，即事中事后监管体系的完整性与协调性亟待提高。尽管这些机构利用网上政务大厅初步实现一口式对外办公，但是分部门一体化办公仍有较大的距离。各个部门的制度创新尚未形成系统集成的态势。

（一）制度创新的合力不够，碎片化特征仍比较明显

目前，上海自贸试验区的制度创新从整体来看还呈现碎片化的特征。上海自贸试验区目前仍以单项推进为主的方式进行制度创新，许多制度创新与改革的具体举措分别由不同的部门实施，不同部门之间的制度创新无法实现协同效应。从改革方式看，上海自贸试验区制度创新以问题导向、需求导向和项目导向为主，对于制度创新的总体顶层设计不足，从而使得自贸试验区的制度创新与改革呈现碎片化的特征。许多以问题为导向的制度创新和举措常常是为解决现实存在的问题而提出的，对相关部门的协调性和长久性考虑欠周全。这些制度创新对于传统制度的系统性和综合性改革较少。

从改革内容看，上海自贸试验区制度创新的内容选择性较强，许多改革措施以政府各个职能部门提出为主，而这些职能部门往往选择难度较小、关联性低和利益相关较少的领域作为改革方向和目标，提高制度创新的关联性不是这些部门的首要改革目标，也不是这些部门的考虑重点。从改革落实情况看，政策创新合力不够，各个部门从主管工作层面提出措施，没有形成系统化、战略化的举措和措施，制度创新的综合协调特点尚未充分显现出来。例如，浦东新区（上海自贸试验区）市场监管局通过“一体化”执法体系形成各类主体的登记、监管和信用信息，但是由于上海市局层面仍存在工商、食药监、质监、物价各自为政的格局，这个方面的数据又重新被割裂至市级各部门的数据库和业务程序中，造成了信息、程序不能共享和整合。

（二）制度创新系统集成的效果缺乏衡量标准

上海自贸试验区制度创新系统集成的考核与管理存在相当的困难，现有的上海自贸试验区制度创新的评价活动极为零散，没有常态化制度化的长效机制。只在某些领域进行评价，评价行为极为零散，评价结论也缺乏连续性与权威性，评价活动远未常态化、制度化。有关制度改革与创新的内容复杂繁多，要建立完整的考核指标体系较为困难，制度创新与改革涉及的利益主体较多，不仅牵涉各个部门，而且涉及各个领域，更同个人利益直接相关。

首先，目前就国家层面而言，我国对于制度创新还没有形成成熟的考核体系。其次，制度创新和改革的经济成效与社会成果难以标准化与量化，形成较为客观的指数。制度随着时间逐步变化，但是制度创新的成效很难进行量化，也较难进行比较分析，更不能从GDP和财政收入的角度进行衡量。最后，我国缺失对制度创新的社会评估体系，还没有相关的较为权威、为社会承认的制度创新评估机构。简而言之，系统集成式的制度创新不仅是政府管理工作，而且是系统性社会工程，不仅需要政府作为主体进行运作，而且需要合理的评估主体推动评估体系良性运转，以促进政府的制度创新系统集成。

当前，我国有关系统集成的制度创新评价亟须进一步发展，一方面可参照国内外相关较为成熟的经济发展评价指标体系和方式，另一方面要创新发展，以形成有共识的具有上海自贸试验区特色的改革评价指标和标准。上海市和自贸试验区内的企业与居民对制度创新系统集成的感受度与获得感需要一个相对客观的指标体系来衡量。

（三）制度创新系统集成亟须顶层设计

目前，一些上海自贸试验区政府职能部门的制度创新还处于“单兵突进”层次，相关部门的配合与协调还处于初步阶段。上海自贸试验区制度创新系统集成的基础是浦东新区的综合配套改革。浦东新区的综合配套改革试点在行政管理体制改革、金融航运体制改革、自主创新的体制机制建设以及对外开放等方面取得了重要进展。但是，浦东新区的综合配套改革没有制定相应的需要总体设计、长期坚持并不懈努力的总目标、行动纲领和“路线图”，综合改革缺少连贯性、系统性和整合性，改革的碎片化特征比较明显。同时受制于浦东新区自身权限，上海自贸试验区没有像深圳那样的地方立法权，上海自贸试验区综改受到了现有法律、法规和市级各部门的掣肘较多。因此，有必要在完整的一级行政区域范围内将改革创新举措配套组合、系统集成，构建完整的政府管理体制。如何使浦东新区综合配套改革与上海自贸试验区制度创新系统集成有机地衔接起来，也是亟须解决的问题。

以上海自贸试验区的金融综合监管为例，自贸试验区内的金融业务与类金融业务涉及近十个部门，国家与中央、上海市级以及浦东新区等多个层次职能部门，需要顶层设计来对这些监管部门制度创新进行系统集成式规划。

（四）制度创新系统集成对信息化技术与大数据交易平台的运用亟须加强

目前，上海自贸试验区的信息技术特别是大数据运用不足，已有的可以借助的信息化监管平台还存在“信息孤岛”现象，市场监管局与中国人民银行、海关、检验检疫、税务、公安、司法等监管部门之间信息对接与数据共享还存在障碍。目前，上海自贸试验区的现代信息技术特别是大数据运用不足以支撑综合监管与制度创新。浦东新区市场监管局的“公共信用信息服务平台”和“综合监管平台”应当接入金融综合监管系统，这些平台亟须与中国人民银行信息系统实现对接与数据共享。浦东市场监管工作尽管已搭建了公共信用信息服务平台、事中事后综合监管平台和网上政务大厅，但要依托平台在实践层面真正实现全面、深入、即时、高效的协同监管，还需要继续努力。三大信息平台的数据相对较为简单，时间长度较短，并不能从多个侧面有效地反映企业的整体经营状况，更不能有效地体现企业未来的发展前景。因此，目前三大信息平台的数据还不能有效地反映所查企业整体经营情况。由于市场监管局与海关、检验检疫、税务、公安、司法等监管部门之间信息对接与数据共享还存在障碍，目前最急迫的工作是实现不同政府监管部门的数据对接与共享，解决“信息孤岛”问题，进一步增强三大信息平台的部门连接性与数据反映能力的全面性。

三 促进上海自贸试验区制度创新系统集成的建议与对策

上海自贸试验区制度创新系统集成要以建设政府各管理部门信息互联互通和共享的大数据平台为抓手，优化管理流程，推动各职能部门相互配合，着力构建“政府主导”“行业自律”“企业自控”“社会参与”的“四位一体”的透明、高效、便捷的大监管模式与服务体系，形成系统集成式的管理服务机构体系与制度体系。具体的，上海自贸试验区的系统集成式制度创新应当以构建政府主导监管、市场主体自律、业界自治、社会参与和监督“四位一体”的管理格局为目标，建设由政府主导、多元主体合作的“大治理”和“大监管”体系，加强政府与社会的合作，包括社会组织、企业主体、社会公众的多元参与和协同治理，实现多领域治理方式的多样化，创新公共服务供给方式，完善“大监管”合力，从某一项放权开始就重新明确监管主体、职能、责任，广泛吸引公众参与监管，推进社会信用体系建设，积极运用物联网、云计算、大数据等信息化手段创新和加强政府监管，全面开发和整合各种监管信息资源。

（一）重塑政府与市场关系，奠定系统集成式改革基础

界定政府与市场的边界，围绕建设法治政府和服务型政府，切实解决政府职能越位、缺位、错位问题，这既是系统集成式改革的核心命题，也是突破改革瓶颈的关键环节。深化政府权力清单、责任清单管理，依法公开权力运行流程。深入推进简政放权，创新监管方式，做到监管有权、有据、有责、有效，优化政府服务；推进政府决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开。

系统集成式的制度创新应以政府职能转变为基础。厘清政府与市场的界限，厘清政府、企业与社会的职责与权利，转变政府职能，转变市场监管理念，简政放权、放管结合，坚持把“放、管、服”改革要求贯穿制度创新与体制改革全过程，强调把该放的放开放足，把该管的管住管好，努力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。落实清单制度，建立和完善监管部门的权力清单与责任清单制度。以制度形式进一步细化责任清单，明确不同政府部门监管执法的标准与权力边界，加强不同部门监管行为的对接，以清单的项目对接实现系统集成式的制度创新。

（二）理清各级政府之间事权关系，使系统集成式改革上通下达

推进各级政府事权和财权的规范化和法制化，用完善的制度体系推进自贸区治理体系的协同化与整体化。防止不同部门的重复与交叉监管，加强部门间的协同监管与合力。系统集成式的制度创新应以实现垂直式和部门分立管理向扁平化和横向式弹性化管理转变为必要条件。要不断打破部门之间的界限，突破“条块”分割产生的框框，不断探索在市级层面推进综合执法改革，构建市区协同、机构统一的政府管理体制，推进“大部制”和“大基层”管理体制改革，促进以公众获得感为中心的“一口受理式”“一体化”“全过程”管理方式进一步发展。

在“四位一体”的上海自贸试验区制度创新系统集成之中，最重要的是政府对制度创新与自贸试验区监管的主导作用。上海自贸试验区的综合监管体系与机制的构建与否关系到上海自贸试验区事中事后监管能否成功，地方政府部门之间、中央与地方的政府部门之间能否协调。因此，应当加强政府部门“条块”之间的协调，防止政府各个职能部门各自为政与多头管理状况的发生，必须针对政府职能部门简政放权不同步、监管机制不健全、监管手段不完善和监管合作联动不积极等问题实施针对性措施，促进各个政府职能部门各司其职又相互联动，形成一个有机的整体，形成纵横联动与快速处置的动态监管体系与机制。这需要通过制度来保障部门之间的协作并发挥刚性约束作用。

应当以制度为依据，以监管信息平台为技术支持，防止不同部门的重复与交叉监管，加强部门间的协同监管与合力，实现自贸试验区的司法、海关、海事、金融、检验检疫、市场监管等部门的信息互通、交换和共享，促进综合执法，优化监管流程，提高监管合力，提供更好的公共服务，形成部门联动与信息共享的监管体系与机制。在自贸试验区事中事后监管和金融综合监管体系之中，要形成纵横联动的综合执法与监管机制，同时不断探索在市级层面推进综合执法改革，构建市区协同和机构统一的政府管理体制，为保障系统集成式创新提供必要的组织基础。

（三）以法制化和顶层设计推进制度创新系统集成

通过建章立制的方法，依靠法治手段，例如推进全国层面和上海层面加快制定《行政程序法》或《行政程序规定》，规范不同政府职能部门的权责关系，明确不同政府职能部门的分工与协作关系，确定不同政府职能部门对自贸试验区的责任与权利范围，明确监管标准，确立清晰与客观的尺度，促进自贸试验区的管理工作走向制度化与常规化，实现自贸试验区检验检疫、海事、海关、金融、市场监管等部门的信息互通与功能互动；同时，通过标准化与法制化，促进自贸区在制度创新方面系统集成，从而构建起上海自贸试验区的制度创新系统集成体系。

为此，要继续加强上海自贸试验区有关政府部门的制度建设，深化与负面清单管理、商事登记制度改革相配套的事中事后监管、投资监管、贸易监管和金融监管制度创新，建立适应上海自贸试验区发展的监管机制。应当继续建立和完善简明、统一、规范与标准清晰的管理制度与负面清单管理模式。抓紧制定一些关键性制度，杜绝制度真空与监管盲区。推进监管标准规范制度建设，推进负面清单管理制度与模式。一是在投资监管制度方面，完善与负面清单管理、商事登记制度改革相配套的投资监管制度，完善企业年报公示和经营异常名录制度；二是在国际贸易监管制度方面，深化以安全高效管住为底线的国际贸易监管制度创新，以关检联动和国际贸易“单一窗口”等为重点，进一步优化贸易监管；三是在行政审批事项改革之后的监管方面，确保简政放权后逐项明确相应的事中事后监管措施，制定和完善监管项目清单。

（四）信息化建设与办公标准化是制度创新系统集成的技术支撑与手段

改变过去政府管理部门各自为政与“数据孤岛”的弊端，实现高效、透明与便捷的信息共享与监管。运用现代化信息技术与手段，创新监管的方式与手段，积极利用“互联网+”和大数据等现代化信息技术，加快推进上海自贸试验区网上政务大厅、综合监管平台和公共信用信息服务平台的进一步建设，促进三大信息平台互联互通、数据共享，加快三大平台的数据接入与共享工作。推进政府各个部门、行业协会、社会组织信用信息共享。

因此，要继续完善上海自贸试验区网上政务大厅、综合监管平台和公共信用信息服务平台三大基础设施建设，特别是在金融监管方面，要大力加强跨部门、跨行业的监管部门协调和信息共享工作，强化风险监测、分析和预警工作，建立持续监管与跟踪的精准监管机制。要大力采用“互联网+”技术，优化监管流程，整合监管部门，提高监管效能，不断提高监督监测的即时性，促进监管效率提升，建立持续监管与跟踪的精准监管机制。要完善司法部门与金融机构的合作工作机制，配合国家有关部门做好自贸试验区的反逃税和反洗钱监管工作。

（五）将加强社会参与监督和民众获得感作为系统集成式改革的动力与助力

在改革的整体布局中，以增强人民群众的获得感为出发点和落脚点，重视将改革成效转化为民众看得见、摸得着、感受得到的红利，积极回应民众对改革的意见和建议，提高社会公众的参与水平和程度。例如，上海自贸试验区市场监管局通过构建“大基层”、“大监管”和“一体化”的系统集成式监管模式，方便了老百姓，提高了监管效能，也大大提升了事中事后监管的系统集成水平。

由于政府的监管力量较为有限，单纯依赖政府监管不足以做好上海自贸试验区的事中事后监管工作。因此，应当发动社会力量参与上海自贸试验区的事中事后监管，包括居民、行业协会、社会参与委员会和相关企业。相互竞争性的企业可以监督对方是否真的遵守我国相关法规。上海自贸试验区已有较多成熟的行业协会，可以发挥其作用，如上海航运保险协会、浦东现代物流协会、浦东外资协会、浦东医疗器械协会等。同时，发挥市场专业化服务组织的监督作用，完善政府购买社会服务机制。此外，应当发挥公众和舆论的监督作用，健全公众参与自贸试验区企业和市场运营监督的激励与约束机制等。

为节省监管力量，促进上海自贸试验区与国际贸易相关规则对接，可以利用国际已经运作成熟的通行惯例与规则，运用国际通行标准，通过承认国际上其他监管机构的报告，推行监管的国际一体化，加强监管的国际和地区间合作，适时启动和完善监管互认机制，从而推动上海自贸试验区的国际化。如与其他国家特别是法治国家进行进出口货物或入境货物数据交换，相互认可对方的监管结果。