B.6
新形势下进一步提升上海自贸试验区开放度研究

尹晨 王祎馨

摘要：上海自贸试验区面临新的国际和国内形势。新形势对自贸试验区提升对外开放度提出了新要求。对照国际最高标准和最高水平，上海自贸试验区在贸易便利化、营商环境、产业开放以及自由贸易港区建设等方面还存在不同程度的差距。下一阶段，上海自贸试验区进一步提升开放度，需要警惕和克服“极点效应”和“观望现象”，需要全力推进自由贸易港区的建设，需要进一步发挥优势建设“一带一路”桥头堡，需要先行先试为构建中美新型经贸关系探索道路，需要及时总结经验提供制度性公共产品。

关键词：上海自贸试验区 开放度 制度创新

中外学者研究开放度的路径主要有两条：一是基于结果衡量对外开放的程度；二是基于规则或政策研究扩大开放的过程。

最早开始用结果衡量对外开放程度的是日本经济学家小岛清（1950年），他用贸易依存度（即进出口总值与GDP的比值）来衡量开放度。但是一国（或地区）贸易依存度与其地理位置、经济规模、人口规模等有关，以外贸依存度来衡量经济开放度有一定局限性。学者们后来对贸易依存度进行了不同的修正，比如区分进口依存度和出口依存度，区分货物贸易依存度和服务贸易依存度等，Squalli和Wilson还进一步提出用贸易强度指标代替贸易依存度指标。随着国际经济交往的深化，越来越多的学者发现贸易对外开放只是经济对外开放的一部分，经济对外开放还包括投资的对外开放、金融的对外开放等。于是，投资开放度指标、金融开放度指标等被引进，开放度从单一指标发展为一个指标体系。目前接受度最高的指标体系包括贸易开放度、金融开放度和投资开放度。

经济开放结果反映了经济开放的程度，而经济开放的程度受到经济开放政策的影响，经济开放政策的变化又进一步受到经济开放制度和规则的影响。研究开放度的第二条路径便是基于规则或政策来研究扩大开放的过程。Sachs和Warner最早构造了反映开放度政策和制度的开放度综合指标，考察了一个经济体平均关税率是否超过40%、进口非关税措施覆盖率是否超过40%、是否实行计划经济、外贸是否存在国有企业垄断、黑市外汇汇率是否超出官方汇率20%以上等主要政策和制度的指标体系。目前最受关注和被最广泛运用的规则指标或政策指标包括关税水平、非关税壁垒、国际投资保护、资本账户开放等。

本报告对开放度提升的研究主要选取了第二条路径。原因之一是对于上海自贸试验区这样一个只有120平方公里的狭小区域，其对外开放的结果很大程度上受制于整个国家对外开放的整体水平，因此单独做对外开放度的衡量难以得到有说服力和普适性的结果。更重要的原因是上海自贸试验区的“初心”就是为国家全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验。为了完成这个国家任务，上海自贸试验区必须始终对标国际标准，对接国家战略，始终以制度创新为核心。所以，本报告主要分析了上海自贸试验区在新的国际和国内形势下，如何按照“两对”（对标国际标准和对接服务国家战略）要求，在总结分析现状和不足的基础上，进一步先行先试体现更高开放度的制度创新。

一 国际和国内相关形势发展分析

（一）国际相关形势发展分析

1．世界经济仍然处于复杂的复苏期

2017年以来，世界经济呈现回暖向好态势，全球贸易和投资回升，国际金融市场总体稳定，发达国家经济向好态势超出市场预期。美国2017年三季度修正后的GDP增速达到3.3%，创下三年来新高；2017年10月的失业率降至4.1%，创下近17年来新低。欧盟和欧元区季节性调整后的2017年三季度GDP均同比上涨2.5%; 2017年10月的失业率分别为7.4%和8.8%，为2008年以来的最低水平。日本2017年三季度GDP同比增长1.4%，实现连续7个季度增长；制造业持续扩张，11月PMI指数升至53.8%，实现44个月以来的最强增长。

不过整体而言，世界经济仍然处于2008年金融危机后“新平庸”的复苏阶段，尚未走出亚健康和弱增长的调整期，深层次结构性矛盾并未有效解决，新的整体性增长动力仍未形成，不确定因素较多。

2．更趋平衡成为国际力量对比的趋势

世界经济格局深度调整，新兴市场和发展中国家群体性崛起，国际力量“东升西降”和“南升北降”态势更加明显。2016年，新兴市场和发展中国家对世界经济增长的贡献率达80%，占全球经济的比重达38.8%，较2007年提高10.5个百分点；金砖五国占全球经济的比重达22.4%，提高8.8个百分点。IMF于2017年10月预测新兴市场和发展中经济体2018年的增速将加快至4.9%，而发达经济体2018年增速将降至2.0%。

3．在曲折中深入发展成为经济全球化的新特征

经济全球化从来不是一帆风顺的，而是在曲折中向前发展。自2008年金融危机以来，世界经济疲弱，发展失衡、治理困境、公平赤字等问题更加突出，反全球化思潮涌动，保护主义和内顾倾向有所上升。

美国带头开全球化“倒车”。仅2015年一年，美国就实施了贸易保护措施624项，是2009年的9倍，成为限制贸易自由化最激进的国家。2017年1月23日，美国总统特朗普签署行政命令，正式宣布美国退出TPP;2018年1月，美国宣布对进口光伏产品和大型洗衣机分别采取为期4年和3年的贸易救济措施。美国政府持续对现有的国际经贸体系发起“开倒车”的挑战，这有可能改变世界各国对经济全球化发展的预期，引发逆向示范效应，导致更多的国家转向保护主义，进而使全球化、全球自由贸易体系的推进受到影响，也对坚持全球化道路的中国造成了更大挑战。

4．“美国优先”带来外溢效应

2017年12月14日凌晨，美联储宣布加息25个基点；12月22日，美国总统特朗普签署税改法案。美国31年来规模最大的税法改革将从2018年启动，公司税率从35%大幅降至21%，个人所得税税率全面下调。特朗普税改与美联储加息和缩表一道构成了特朗普刺激美国经济增长的“组合拳”，也对全球经济产生外溢效应。减税有可能吸引实体经济流入美国，加息可能给美国带来资金流入，二者虚实结合很容易形成共振效应。对此，一些发达经济体和新兴市场经济体为了吸引外资流入，可能会出台更多的减税措施和优惠政策，不排除出现竞争性减税现象。而随着中国经济的持续增长，中国的要素成本和制度成本在不断上升。如果中国不采取相应的政策，美国的外溢效应将会引发中国经济中的部分要素外流。

（二）国内相关形势发展分析

1．十九大提出“推动形成全面开放新格局”

党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代。经济建设要求贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，其中就包括“推动形成全面开放新格局”。十九大报告提出“开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。要以 ‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设。实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”。

2．更积极地引领新全球化

近年来，国际经济形势已经发生了不少变化，美国从曾经的全球化领导者蜕变为保护主义的倡导者，在逆全球化思潮涌动的当下，中国不但成为全球化的积极倡导者和捍卫者，还逐渐成为新全球化的引领者。

中国提供了新全球化的理念，核心是“平等、开放、合作、共赢”和“共商、共建、共享”的原则；同时也以“中国智慧”引领构建新全球化。中国积极支持联合国、世界银行、IMF、WTO等现有全球化多边框架在积极发挥作用的同时不断加以完善，体现世界经济格局的变化；积极推进“一带一路”与亚投行建设，与更多的国家互利共赢，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体，实现全球化的再平衡。

二 新形势对上海自贸试验区提升开放度的新要求

进入新的建设周期的上海自贸试验区为中国自主性全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验的战略任务没有发生变化。对应国内外形势的变化，对接服务国家新时代全面开放战略，上海自贸试验区进一步提升开放度面临一些新的要求。

（一）继续保持中国新时代全面开放的排头兵和先行者的地位

上海是中国改革开放的排头兵、创新发展的先行者，而上海自贸试验区更是排头兵中的排头兵、先行者中的先行者。2017年开始的上海自贸试验区新征程中的一项关键任务就是继续“大胆试、大胆闯、自主改”，探索新路径、积累新经验，为中国新时代全面开放继续当好“掘进机”和“破冰船”。

为继续保持排头兵和先行者的地位，上海自贸试验区需要进一步探索“引进来”和“走出去”更好地结合，需要促进陆海内外联动、东西双向互济的开放格局的形成，需要继续探索最大限度地缩减自贸试验区外商投资负面清单，需要为新全球化形成和提炼“中国经验”，丰富和细化“中国智慧”。

（二）继续对标国际最高标准体系

上海自贸试验区的对标对象实际上是一个“最高标准和最高水平”的体系，其中既包括国际高标准经贸规则，也包括最高水平的营商环境，还包括最高水平投资和贸易便利化的实践和绩效。

1．对标国际高标准规则

在贸易便利化方面，上海自贸试验区可以对标WTO框架下的《贸易便利化协定（TFA）》以及TPP中可借鉴的贸易便利化条款。在扩大开放和投资便利化方面，目前的最高标准是中美BIT。在“21世纪议题”方面，可以对照研究TPP、TTIP和TiSA在环境、劳工、知识产权、竞争中立、国有企业等方面的条款。

2．对标国际最高水平营商环境

上海自贸试验区可以结合自身情况，对标世界经济论坛《全球竞争力报告》、世界银行《营商环境报告》中的主要营商环境指标及国际先进水平。

3．对标国际最高水平的投资和贸易便利化的实践和绩效

上海自贸试验区可以围绕通关成本、通关效率、开办企业、争端解决等企业最关注的绩效要求，对标国际最高水平的做法、流程或管理体制的实践，比如新加坡的TradeNet单一窗口、TradeFIRST企业分级管理体系等。

（三）对接服务近期三大任务

自由贸易港、“一带一路”桥头堡和中美经贸关系是未来一段时间上海自贸试验区提升开放度需要对接服务的三大重要任务。

十九大报告提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。探索建设中国特色的自由贸易港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。在自贸试验区的基础上，“不忘初心、砥砺前行”，积极筹建上海自由贸易港，是近期国家赋予上海的重要任务。《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（以下简称《全面深改方案》）明确提出上海自贸试验区要成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体“走出去”的桥头堡。而中美经贸关系是中国最重要的对外经贸关系。特朗普上台以后，中美两国的经贸博弈全方位展开。一些重要的共识和举措将会在上海以及上海自贸试验区率先落地，比如中国国际进口博览会、制造业和服务业的扩大开放等。

三 上海自贸试验区对标国际最高标准体系的差距

上海自贸试验区目前的对外开放政策和措施距离国际最高标准还有一定的差距。

（一）贸易便利化的差距

1．与TFA和TPP为代表的国际高标准规则的差距

对标WTO《贸易便利化协定（TFA）》，上海自贸试验区在贸易便利化方面至少存在以下几方面的差距。一是信息发布和提供。TFA在第1条“信息发布和提供”中提出鼓励各成员通过各种方式提供更多与贸易相关的信息，提高透明度。而目前上海自贸试验区虽然有正规的网站、微信公众号、咨询热线等，但政出多门，碎片化现象比较严重，未能充分体现客户导向的信息提供。二是预裁定。TFA在第3条“预裁定”中要求对货物的税则归类和原产地规则等做预裁定，同时鼓励成员就海关估价、关税减免和关税配额等做出预裁定。而上海自贸试验区目前仅做到对商品税则归类的预裁定。三是公布放行时间。TFA在第7条“货物放行和清关”中提出，鼓励各成员定期并以一致的方式测算和公布其货物平均放行时间。而迄今为止上海自贸试验区还没能公布《全面深改方案》中提出的“涵盖各通关环节的货物平均放行时间”。四是易腐货物最快放行。TFA在第7条“货物放行和清关”中提出，为防止易腐货物可避免的损失或变质，在满足所有法规要求的前提下，每一成员应规定易腐货物在通常情况下在可能的最短时间内予以放行。目前上海自贸试验区对易腐货物的快速放行还仅限于试点企业。

对标TPP相关条款，上海自贸试验区在贸易便利化方面至少存在以下差距。一是TPP第2章“国民待遇和市场准入”提出价值可忽略的商业样本免税入境、相关货物临时入境免税、对再制造货物不得采取任何进出口限制措施等要求。目前上海自贸试验区还未能实施上述措施，对于出境维修返回关境免缴进口关税，上海自贸试验区也只是部分试点。二是TPP第5章“海关管理和贸易便利化”提出在正常情况下快件在已抵达并已提交必要的海关单证后要在6小时内放行，货物放行时间尽可能在抵达后48小时内放行。对于这些明确的最低通关时间保证，上海自贸试验区也还没有做到。

2．在实际绩效方面与标杆城市的差距

国际标杆自由贸易区在通关时间和成本下降的数据统计方面已做得较为全面。根据《2016年世界银行营商报告》，在边界合规条件下，货物出口通关平均时间新加坡为12小时，中国香港为19小时，OECD国家平均为15小时；在单证合规条件下，货物出口通关平均时间新加坡为4小时，中国香港为1小时，OECD国家平均为5小时；在边界合规条件下，货物出口通关平均每集装箱所耗费用新加坡为335美元，中国香港为282美元，OECD国家平均为160美元；在单证合规条件下，货物出口通关平均每集装箱所耗费用新加坡为37美元，中国香港为52美元，OECD国家平均为36美元。但目前上海自贸试验区通关时间和成本下降的数据都是少数试点企业的最优数据，平均通关时间和成本还没有统计数据。

3．具体做法和流程方面与标杆案例的差距

本报告选取两个标杆案例进行分析，一是新加坡的TradeFIRST贸易企业分级管理体系，二是新加坡的TradeNet单一窗口体系。

新加坡的TradeFIRST贸易企业分级管理体系，兼顾贸易便利化和贸易安全，将便利化、合规性和风险管理要素整合到单一综合评估框架，在公司简介、库存管理与控制、合规、程序和流程、安全五个方面对公司进行评估，将企业细分为基础级、标准级、中级、增强级和优先级五类，不同等级的公司享受不同的贸易便利化待遇。而上海自贸试验区海关、检验检疫等不同部门虽然建立了各自的企业信用分级评价体系，但尚未实现互联互通和标准统一；“先进区、后报关”等便利化措施只针对一些试点企业，且试点企业的选拔标准也未实现透明化；不同信用级别企业的通关便利化程度差别也不大。

上海自贸试验区的国际贸易“单一窗口”与新加坡的TradeNet相比，也存在较大的差距：相对于TradeNet信息和流程的高度集成，现有的上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”仅仅集成了电子口岸和部分监管部门的信息，信息集成和共享还没有全部完成，更谈不上监管流程的优化；TradeNet数据全部采用世界海关组织的通用数据格式，并有专门部门对数据元进行标准化，而上海自贸试验区现有的数据还没有标准化，在现有条件下只是用技术映射的方式减少数据元；TradeNet已经与商贸通TradeXchange、港口网PortNET、电脑综合码头作业系统Citos等实现了全面对接，实现了闭环的电子化的贸易监管体系，而上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”很多功能还没有添加，与进出口许可、港口EDI系统等还没有实现互联，没有形成进出口贸易业务流程监管和便利化的全覆盖。

（二）营商环境的差距

对标世界经济论坛《全球竞争力报告》、世界银行《营商环境报告》中的主要营商环境指标及国际先进水平，上海自贸试验区在企业开办和运营的全过程还存在不同程度的差距。

在企业开办阶段，对于需要核准才能开办的企业，整个核准程序、所需时间、文件等仍然比较复杂和冗长，涉及中央事权的，审批程序则更加复杂。

在企业运营阶段，上海自贸试验区正在探索建立“市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管”互为支撑的事中事后监管体系。但目前部门协调和协同监管的机制和平台尚在建设中，完整的事中事后监管体系和网络尚未形成，专业监管向综合监管的整合也未完成，信息平台的整合和信息共享问题还没有得到实质上的解决。

在服务市场主体方面，上海自贸试验区的国际最高标准差距也不小。比如，服务的系统集成不足，改进主要停留在单个环节、单个部门，还谈不上系统的流程改造；服务的改进还是以“供给导向”为主，没有体现“需求导向”；一些难点、痛点，比如与国际通行水平相符的税收问题、外汇管制问题、自然人流动便利性问题等，迟迟得不到实质性的解决。

（三）产业开放的差距

上海自贸试验区在全国率先推出了外资准入的负面清单，但在产业开放方面，特别是服务业开放仍然有限。

美韩FTA协议中，美国针对韩国的负面清单共有23条不符措施，韩国针对美国的不符措施体现在5个章节中，除辟出专门章节就金融、电信等领域进行严格规范外，负面清单涉及47个部门领域。而2017年发布的适用于我国11个自贸试验区的负面清单中仍然有95条。表1列出了已有的发达国家参与的FTA负面清单条款数量。

上海自贸试验区服务业开放在大类上多于中国的入世承诺和以往已经签署的双边FTA协议，但服务业开放大多是局部的、碎片化的，从小类上看覆盖率仍然较低。加之现有的服务业特别开放措施还有“大门开、小门不开”的问题，服务业准入项目最终落地还存在从业人员执业许可、器械准入等准入后障碍。

2017年自贸试验区金融开放负面清单主要是在2001年GATS中国承诺减让表的基础上转换而来的，目前开放的进展依然不大。负面清单是中美BIT谈判目前最大的分歧，美国要求中国进一步缩减负面清单条款数，扩大开放，尤其是扩大美国有比较优势的服务业开放。

在投资领域，TPP的相关条款与2012年BIT范本内容高度重合，但是美国2012年BIT范本标准要高于TPP的投资条款。表2列出了TPP投资条款与美国2012年BIT范本的差异。可以发现，在投资领域，美国2012年BIT范本在透明度、信息披露、金融服务、税收等领域有更详细的要求。

（四）自由贸易港区的差距

香港、新加坡、迪拜等国际公认的比较成熟和成功的自由贸易港有一些通行的做法和惯例，核心是“一线放开”，即自由贸易港区与境外实现货物、资金和人员的自由流动。上海自贸试验区与之相比差距较大，主要体现在以下方面。

①自由贸易港区对进出口商品的种类、价格和数量基本不设管制，管制类商品极少，清单一目了然，绝大多数商品进出自由贸易港不申报、不备案、不统计。而上海自贸试验区“一线”并没有放开，目前的货物进出口统计实际与报关并无明显差异，只是利用“先进区、后报关”“批次进出、集中申报”“空检海放”等措施提高了贸易便利化程度，并且很多措施还只针对部分试点企业。

②自由贸易港区电子政务发达，像新加坡的TradeNet、香港的“海易通”都形成了闭环的电子数据系统，涵盖国际贸易和资金进出的所有环节。上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”与标杆目标之间还存在不小的差距。

③自由贸易港区一般没有外汇管制，资金进出自由，贸易结算自由，离岸金融业务广泛开展。上海自贸试验区还存在资本项下外汇管制，2016年以后资本项下外汇管制更加严格。

④自由贸易港区内除少数货物以外，绝大多数货物无关税，无增值税，个人和企业所得税税制简单，税负较低，且普遍存在税收优惠政策。而上海自贸试验区内税制较复杂，所得税税率与区外一致，与国际标杆自由贸易港相比缺乏竞争力。

⑤自由贸易港区实行开放的外资政策，除少数行业外，绝大多数行业外资可以自由进出。上海自贸试验区正在试验负面清单的管理模式，但目前产业准入管制仍然较多。

⑥自由贸易港区内，政府采取单一机构指导下的协同管理体制，基本不干涉企业经营活动。上海自贸试验区目前还是实施多部门管理，“九龙治水”产生的系统集成要求始终未能有效实现；事中事后监管体系距离“放管服”的有效集成也还尚早。

⑦自由贸易港区内自然人流动便利化程度高。目前上海自贸试验区国内外人员的流动和执业还存在不少约束。

⑧自由贸易港区都有比较完善的法律法规体系作为保障，而目前上海自贸试验区的法制环境尚在完善中，改革开放自主权的授权和保障等亟须完善。

⑨自由贸易港区的争端解决以国际仲裁为主。上海自贸试验区正在构建多元纠纷解决机制，也引进了一些国际仲裁机构的代表处，但目前这些代表处还不具备仲裁权。

四 上海自贸试验区提升开放度的关键突破口

（一）警惕和预防“极点效应”与“观望现象”

1．上海自贸试验区要警惕和预防“极点效应”

运动学上将短跑到中长跑之间产生身体疲劳反应的这一阶段称为“极点效应”。上海自贸试验区经过“短跑冲刺”的第一个三年试验期后，目前已进入了“中长跑”试验期，如果缺乏新目标和新动力，如果不能及时调整心态和工作节奏，影响自贸试验区工作的“极点效应”就容易出现。

警惕和预防“极点效应”，上海自贸试验区需要全力推进自由贸易港、中国国际进口博览会、“一带一路”桥头堡、“三个联动”等新的重要工作，以新目标、新标准、新要求保持各项工作的持续激情和干劲；必须细化《全面深改方案》，进一步明确新的建设周期的路线图和时间表，并建立和完善激励机制、考核机制，形成新试验期的持久动力；要大力推进一些重大项目，比如国际能源交易中心、综合信息平台等，“以点带面”拉动自贸试验区各项工作向前推进。

2．上海自贸试验区要警惕和预防“观望现象”

在上海自贸试验区三年运行评估中，制度创新“试验田”作用彰显，但开放创新压力“测试场”功能不足。其中需要警惕和预防顶层设计与基层探索“互相观望”的现象。顶层设计如果遭遇信息不完全、战略前瞻不清晰，就可能指出一个大致的方向，出台一个大致的框架，寄希望于基层能大胆探索，为顶层设计积累更多的经验和路径；但基层在探索中如果面临复杂局面，加上授权不足、容错机制不完善、担当不够，就可能寄希望于上级部门能出台更清晰的路线图和时间表，自身探索的担当不足。

随着国际形势变化、国家战略的新进展，中国自贸试验区已经形成了“雁阵”模式，其他十个自贸试验区的自主创新给“领头雁”——上海自贸试验区带来了巨大的改革开放锦标赛的压力。上海自贸区自身深层次的难点、痛点也开始浮出水面，例如缺乏显性政绩的改革开放深化过程。此外还有来自对标国际标准的挑战，比如中国香港、新加坡等标杆实现绩效的有些要素和环境无法全盘复制。面对复杂的局面，上海自贸试验区要求顶层设计能够马上提供系统和细化的路线图和时间表并不现实。因此，上海自贸试验区不能观望，只能继续“大胆闯、大胆试、自主改”。

（二）全力推进自由贸易港区建设

对标国际最高标准，进一步提高贸易便利化水平，上海自贸试验区应该聚焦自由贸易港区建设这个主攻方向。总体建设思路可以是分阶段、分区域和分领域逐步实施。

1．初期阶段

初期阶段，上海自由贸易港可以以洋山港和浦东空港为核心区，以贸易自由化为主要功能，在“二线完全管住”的条件下探索“一线完全放开”的监管和服务新模式。具体政策建议包括以下几方面。

①对容易实现物理隔离的洋山港和浦东空港实施完全封关运作，强化物理围网和电子围网，以实现“二线完全管住”。

②探索进出自由、便利安全的货物进出港管理制度。

③探索适合自由贸易港内开展转口贸易和离岸贸易的贸易监管新模式。

④建立以单一机构为主导、以单一平台和单一窗口为支撑的集约监管体制。

⑤建立覆盖区内管理机构、监管部门、企业和运营单位的一体化信息管理平台，实现监管信息跨部门同步共享、企业运营信息与监管信息的实时对接。

⑥建立以经营自由、守法便利为原则的区域运行管理体制，比如实施“一次登记，一照通用”，实施企业信用分级分类管理等。

⑦建立以贸易投融资资金自由收付为重点的跨境金融业务管理制度。

⑧继续完善保税政策，简化税收征管，实施有管理的税收属地原则。

⑨在自由贸易港内探索自然人的自由便利流动。

⑩探索在自由贸易港内建立以国际仲裁为主的多元化争端解决机制。

2．成熟阶段

在初期阶段发展的基础上，上海自由贸易港后期可以进一步扩区，同时在完善贸易自由化的基础上，进一步探索高水平的投资便利化，在“港区一体”的基础上探索产城融合发展。

①上海自由贸易港在成熟阶段需要扩区。因为要试验高水平的投资便利化，必须有足够的空间，而现有的洋山港和浦东空港已没有承载新增投资的空余土地资源。

②对接中美BIT及其他双边和多边FTA或BIT谈判，编制自由贸易港的外资负面清单，在先进制造业、战略性新兴产业、金融、保险等领域进行高水平对外开放的压力测试，进一步放宽外资的股比限制。

③以提高资金进出的自由度和便利化程度为目标，进一步完善自由贸易账户体系，探索更多的离岸金融业务。

④对标国际自由贸易港的通行水平，实施有国际竞争力的个人和企业所得税政策。

⑤在总结港区一体的单一管理机构经验基础上，进一步整合金融、投资、外汇、税收等管理和服务职能。

（三）发挥优势，建设“一带一路”桥头堡

1．主要任务

上海自贸试验区建设“一带一路”桥头堡，核心任务可以包括三个层面：一是发挥自贸试验区破冰船和压力测试场的作用，尽快形成、提炼和完善既对标国际高标准又适应“一带一路”特点和需求的新模式、新机制和新规则，为“一带一路”政策沟通提供制度性公共产品；二是与“四个中心”和有影响力的国际科创中心建设联动，形成技术、产业和功能的“高地”，继而通过辐射效应，促进“一带一路”沿线的技术转移和国际产能合作；三是结合国际金融中心建设，增强“一带一路”金融服务功能，建设“一带一路”金融要素资源配置功能枢纽和投资风险管理中心。

此外，上海自贸试验区还需要充分发挥上海的优势，集中力量解决国家“一带一路”建设过程中的一些痛点和难点问题。在这方面的建议有两点：一是建设国家级“一带一路”海外投资风险管理中心，二是建设“一带一路”人民币国际债券市场。

2．建设国家级“一带一路”海外投资风险管理中心

中资企业在“一带一路”沿线国家和地区进行海外投资的过程中会遇到很多现实和潜在的风险，比如宏观的政治风险、经济风险、金融风险、宗教风险、法律风险、环境风险、社会风险、传统和非传统的安全风险等，中观和微观的进出口限制风险、汇兑风险、项目运营风险、管理风险、财务风险等。随着ODI项目备案制、“一口受理”等便利化措施的实施，随着自由贸易账户的开立和跨境投融资的便利化，随着境外投资服务平台、对外投资服务产业联盟的成立和运行，上海自贸试验区作为中国企业“走出去”的最主要平台之一，有责任也有条件系统性探索“一带一路”海外投资风险管理。下一阶段，上海自贸试验区可以与国家“一带一路”倡议的顶层设计相衔接，在国家相关部门的支持下，建设国家级“一带一路”海外投资风险管理中心。

首先，积极争取国家相关部门支持，设立一些国家级甚至多边的风险管理机构，并大胆开展一些探索性工作。具体建议包括以下几方面。

①积极争取将筹建中的金砖国家评级机构总部设立在上海自贸试验区，并以此为突破口，推进新国际评级机构在“一带一路”沿线的资信调查、评级和服务业务。

②进一步完善国际争端多元解决机制，进一步提升争端解决的国际化水平，争取将“一带一路”国际仲裁中心设立在上海自贸试验区。

③在上海自贸试验区探索设立新型多边投资担保机构。

④继续吸引国际多边金融机构在上海自贸试验区设立办事处。

⑤进一步推进证券市场的互联互通。

⑥积极争取国家相关部门的支持，试点设立专业海外安保企业，加强与“一带一路”沿线国家（地区）政府和企业的合作，寻找机会参与甚至创办海外安保业务。

⑦争取国家相关部门支持，进一步拓展自贸试验区内“一带一路”沿线的国家（地区）馆的功能，除了进行进口商品的保税展示交易以外，还可以进行经这些国家（地区）相关部门认证和推荐的投资项目的展示。

⑧进一步扩大海外投资风险管理相关服务业的有序开放，特别是保险、资信、律师、会计、税务等领域的开放。

其次，上海自贸试验区可以积极开展以下自主性探索，为“一带一路”海外投资风险管理中心建设打下基础。

①进一步拓展上海自贸试验区海外投资综合信息服务平台的功能，汇集企业的需求，采取政府采购的方式，引导国内外的智库和研究机构开展定制式“一带一路”沿线投资风险的分析，发布动态的投资风险评估和风险预警信息。

②进一步拓展上海保险交易所的功能，鼓励和支持上海国际保险中心的建设。

③鼓励和培育专业化、市场化、国际化的本土或合资的海外投资风险管理机构，支持其做精专业的同时向产业链延伸。

④加强风险教育，定期发布典型案例。

⑤积极响应国家提出的金融服务网络化布局设想，一方面完善条件，吸引“一带一路”沿线国家和地区的金融机构在上海自贸试验区设立分支机构，另一方面鼓励和支持中资金融机构在“一带一路”沿线布局网点，或通过代理行方式促进服务联通。

⑥进一步做实驻外机构，将政府服务前移，直接在海外投资一线做好服务工作。

⑦做广做深上海与友好城市的合作交流，促进民心相通。

⑧加强对金融机构和企业自由贸易账户的监管要求，比如强化压力测试、三反（反洗钱、反恐融资、反逃税）等要求，强制要求将限额管理、系统监控、风险预警、风险评估、风险报告等嵌入分账核算系统。

3．建设“一带一路”人民币国际债券市场

中国大力推进“一带一路”人民币国际债券市场的建立和发展，一方面可以为“一带一路”建设开辟新的融资渠道，另一方面可以牵头推进亚洲债券市场的建设，打破“斯蒂格利茨怪圈”，将亚洲的储蓄有效循环起来，支持区域内的各项建设，尤其是基础设施建设。探索建设“一带一路”人民币国际债券市场，上海自贸试验区可以在以下几个方面加以努力。

①进一步放宽熊猫债发行主体、发行额度和资金用途等的限制，以便利多边金融机构、实力较强的跨国公司、“一带一路”沿线国家和地区满足条件的金融机构和大型企业募集资金用于“一带一路”建设。

②吸引“一带一路”沿线重大建设项目开发公司在上海自贸试验区设立子公司，加快落实“完善相关制度规则，支持自贸试验区内企业的境外母公司或子公司在境内发行人民币债券”。

③鼓励和支持参与“一带一路”建设的内资企业针对已列入国家“一带一路”项目目录的建设项目发行债券，募集资金用于“一带一路”建设。

④在总结内地与香港债券市场“债券通”经验的基础上，继续探索上海银行间债券市场和上海证券交易所与新加坡、马来西亚、俄罗斯、迪拜、中东欧等金融市场较成熟的“一带一路”国家债券市场基础设施机构的互联互通，简化准入程序，放松交易限制，以实现机构投资者在互联互通债券市场的双向投资。

⑤争取国家相关部门支持，进一步放宽外资机构投资者直接进入上海银行间债券市场和上交所债券市场的限制，进一步完善上海自贸试验区《金融服务业对外开放负面清单指引》，提高人民币债券市场的国际开放度。

⑥对标伦敦、香港、新加坡等成熟国际债券市场，进一步完善“一带一路”人民币国际债券市场的制度环境。

⑦对标伦敦、香港、新加坡等成熟国际债券市场，进一步提高“一带一路”人民币国际债券市场的投资便利化程度。

（四）先行先试，为构建中美新型经贸关系探索道路

上海自贸试验区有优势，也有重大责任，在短期、中期和长期先行先试探索构建中美新型经贸关系。

1．短期聚焦关键问题

短期内，上海自贸试验区可以配合国家整体战略，聚焦几个关键问题。

一是贸易不平衡问题。上海自贸试验区可以在国家总体战略框架内研究和探索进一步扩大对美进口，解决“进口什么”、“谁来进口”和“怎么进口”三个问题。

二是知识产权保护问题。上海自贸试验区在知识产权保护方面已经进行了一些探索和尝试，但仍应与时俱进，探索直接针对美国“301”调查提出的新问题，对接高仿的TPP知识产权保护要求，开展压力测试，为中美可能爆发的知识产权纠纷做准备；同时，学习借鉴国际先进经验和做法，探索知识产权的“边境后”保护，进一步完善知识产权保护的体制机制。

三是进一步推进服务业的有序开放。在国家顶层设计和统筹安排下，一方面积极推动金融、教育、文化医疗服务业的有序开放，先行先试放开养老、建筑、设计、会计、审计、电子商务等服务业的外资准入；另一方面推进开放措施的系统集成，有效克服“大门开、小门不开”等问题。

四是做好特朗普“美国优先”战略可能带来的冲击预判和准备工作。上海自贸试验区身处上海，参与中美经贸的历史悠久、基础深厚、规模较大。因此，要对贸易摩擦对相关出口产业的影响进行预判和预警，同时及时指导相关企业进行调整。

2．中期聚焦对接中美BIT谈判

中期，上海自贸试验区对构建中美新型经贸关系的探索可以集中在对接中美BIT谈判。

随着美国逐渐退出多边谈判而转向双边谈判，中美BIT谈判的重要性将进一步提升，同时谈判的难度也将进一步加大。美方对负面清单将提出更严格的要求，并将在产业准入、知识产权等方面提出更多的重大利益交换的诉求，同时还会引入部分TPP核心内容。

上海自贸试验区要会同其他自贸试验区，更加积极地承担中美BIT谈判中上述难点问题的先行先试和压力测试。一是主动承担产业开放，尤其是服务业扩大开放的压力测试，对接和服务于中美BIT负面清单的改进出价；二是从治理理念、权力职能，到组织架构、环节程序等，都要进行系统性的改革乃至重构，完善与中美BIT要求相一致的负面清单管理模式；三是要继续抓紧研究TPP的“21世纪议题”，探索在环境、竞争中立、服务贸易、数字贸易等领域开展对标试验，积累经验。

3．长期探索再平衡道路

长期，上海自贸试验区可以通过结构性的转型和调整，探索中美经贸从失衡到再平衡的道路。

2008年之前，中国向美国出口廉价的产品，获得高额的贸易顺差，积累的外汇又通过购买美国国债的方式借给美国；美国消费者获得了廉价的商品，加上中国资金源源不断涌入，使得美国资产和信贷市场不断膨胀，资本获得回报。2008年的金融危机打破了平衡，美国资产和信贷市场泡沫破灭，消费者购买力下降，要求重回制造业；中国依靠美欧市场的出口增长难以为继，加工贸易也遭遇成本不断上升的挑战，经济增长中消费贡献率不断提高。在过去的模式中，美国是终极消费者，中国是终极生产者；在新的模式中，原有的生产者正致力于提高消费，而原有的消费者正致力于提高生产。

这样的结构性调整实际上会加速中美经贸的再平衡，同时还会形成中美经贸新的增长点，提升中美经贸的层级。比如中国提高消费，可以进一步增加来自美国的高技术产品、能源、高品质农产品、服务贸易等方面的进口；美国致力于生产，可以欢迎来自中国的制造业和基础设施的投资和相关出口。但目前，中美双方都存在一些障碍，阻碍了再平衡的实现。

上海自贸试验区可以在国家的整体战略下，利用现有的比较优势，探索消除在上述结构性调整领域的制度性障碍，着重促进中美服务贸易、技术贸易、文化贸易、能源贸易、跨境电商等的发展，同时完善配套服务，进一步促进投资便利化，促进中国制造业企业和基础设施供应商走向美国、开展国际产能合作，促进中美经贸新增长点的发展，促进中美经贸的再平衡。

（五）及时总结经验，提供制度性公共产品

对接国家新一轮对外开放战略，以制度创新为核心的上海自贸试验区，还需要为中国参与甚至引领新全球化做出制度性贡献。

在事前，上海自贸试验区需要进行科学的规划，对接国家战略需要，确定制度性公共产品供给的重点领域（贸易便利化和投资便利化）。

在事中，一方面上海自贸试验区需要对标国际最高标准体系，“大胆闯、大胆试、自主改”；另一方面上海自贸试验区需要加强改革、开放和创新的系统集成。制度性公共产品要可复制、可推广、可操作，所以，制度性公共产品既不能停留在理念层面，也不能停留在单个环节、单个领域、单个部门。

在事后，上海自贸试验区要及时对经验进行总结、归纳和加工，对照国际规则的要求加以提炼，在贸易规则、投资规则、技术标准、多元纠纷解决机制等方面，形成制度性公共产品成果。

（六）完善配套保障机制

上海自贸试验区完善配套保障机制，首先是要加快法制环境的完善。建议在国家层面加强自贸试验区相关的统一立法，尽快出台《中国自由贸易试验区法》，尽快推出《外国投资法》，尽快做好在自由贸易港建设方面法律法规的调整工作。

其次是要争取更大和更有效的实质授权。由于法律法规的立改废往往耗时较长，而自贸试验区和自由贸易港建设又往往需要突破现有法律法规，因此上海自贸试验区还应向全国人大及其常委会、国务院争取更大的授权。

最后是要加强监管、防控风险，实施全面风险管理。上海自贸试验区要在建立和完善事中事后监管体系的基础上，建立和完善大数据平台，健全风险管理组织职能体系，实施企业信用分级分类管理，强化“二线安全高效管住”。