五 超额公共产品的甄别、清理与转化

开发区引进和培育产业集群的案例表明：资源总是按照其自身规律流动，企业主要根据成本优势、交通条件和产业配套等因素进行区位决策，政府提供优惠政策吸引企业入驻的实际效果并不明显。这为“市场在资源配置上应发挥决定性作用”这一论断提供了有力佐证。当然，当产业区域布局基本形成后，政府能够通过提供真正意义上的产业公共服务来推动产业集群发展，这为“更好地发挥政府作用”提供了实践注释。我们的案例分析也表明：政府提供的公共服务有相当大一部分并没有从公共产品需求出发进行设计，这些超额供给的公共产品并不是市场主体真正需要的，部分超额公共产品实质上是“租”的变体。从公共产品的设计初衷来看，公共产品供给的额度应该是由公共产品需求决定的，而在市场经济体制尚不完善的现阶段，公共产品供给数量并不完全是由公共产品需求决定的，而是取决于财政预算和政府自身的目标导向，这种“卖方市场”的格局是造成超额公共产品出现的根本原因。

为提高公共产品供给和需求两者之间的匹配性，形成政府公共服务清单，可按照以下程序进行设计（见图3）。第一步，扭转公共产品供给的思路，从公共产品需求出发设计供给。先对微观经济主体的公共产品需求进行调研，再将其与现有的公共产品供给进行对比。第二步，将公共产品供需分为匹配和不匹配两大类型，匹配是指政府供给的公共产品恰好能够满足公共产品需求，不匹配包括公共产品需求未被满足和公共产品过度供给两种情况。第三步，当公共产品供需匹配时，可评估现有公共产品供给效率并进一步改善公共产品供给的结构。第四步，公共产品需求未被满足又可分为目前财力可行和财力暂时不可行两种情况，分别采取设计供给方案和列入中长期规划两种处理方式。第五步，处理超额供给的公共产品。从理论上来看，可将超额公共产品供给分为超额公共产品Ⅰ和超额公共产品Ⅱ两种情况。超额公共产品Ⅰ是指政府并无设租的本意，而是出于推动工作开展的目的向经济主体提供的公共产品，这类公共产品并未从经济主体的需求出发进行设计，造成了公共资源的浪费。超额公共产品Ⅱ是指由上级政府部门从自身利益出发而设置的审批和申报项目，下级政府以提供公共服务的方式辅助经济主体寻租。对于超额公共产品Ⅰ，应将其转化为由社会公众和企业提出需求并有偿购买的市场化产品。对于超额公共产品Ⅱ，应予以取缔。

从实践操作上来看，可根据公共产品的竞争性和排他性程度对其进行划分，不同类型的公共产品出现超额供给时，可通过不同方式进行治理（见表10）。根据2012年5月财政部公布的《政府采购品目分类目录（试用）》中的不完全列举分类法，将公共产品划分为基本公共服务和非基本公共服务两类，其中基本公共服务又可以分为三类：第一类是非排他性、非竞争性的基本公共服务；第二类是非排他性和非竞争性不明显的以物为对象的基本公共服务；第三类是非排他性和非竞争性不明显的以人为对象的基本公共服务。通过以上五个步骤，最终形成政府公共服务清单。