四 由案例构建理论：超额公共产品供给

虽然我们已经回答了两组研究问题，但分析过程中暴露出新的问题：既然政府难以通过提供公共服务外生性地“生成”产业集群，培育既有产业集群的公共服务也并不一定发挥效果，那么，开发区管委会为何始终执着地、不遗余力地引进和培育产业集群？在笔者接触到的各类政府部门中，开发区管委会是最为忙碌的，管委会的工作人员都有这样的口头禅：工作日是“五加二、白加黑”，周末是“星期六保证不休息、星期天休息不保证”。这不免让我们产生疑问：开发区管委会，它到底在忙什么？它为什么要让自己这么忙？

在本部分，我们将在案例研究的基础上进行提炼和总结，将开发区培育产业集群的案例抽象上升到政府-市场关系层面。开发区管委会培育产业集群的主要措施是提供公共服务，因此，我们将从公共产品的供给-需求分析展开我们的理论抽象。也正是在这个意义上，与罗伯特·殷（Robert. Yin）所提出的用案例检验理论的方法不同，我们的案例研究是理论构建式的。

具体而言，我们将采用扎根理论来进行理论构建。案例研究的扎根过程是由多次“抽象-演绎”的分析步骤组成的。首先，我们将对案例资料进行抽象，从政府公共产品供给行为中提炼出超额公共产品的基本概念；其次，将超额公共产品概念与案例资料相结合，在演绎过程中增加该概念的规定性，丰富其理论内涵，形成对“政府过度供给公共产品”这一微观行为的深刻把握，在认识其本质特征的基础上提出应对措施和解决方案。

（一）市场失灵与公共产品

如何定位政府与市场的边界，经历了一个思想变化的过程。亚当·斯密在《国富论》中就抨击了当时重商主义思潮下政府对微观经济活动的干预，弘扬市场机制在资源配置中的作用。然而，从19世纪后期开始，发达国家政府规制经济的活动开始增加，政府权力日益扩大。进入20世纪80年代，新凯恩斯主义对新自由主义的批评不绝于耳，2008年国际性金融危机爆发以来，这两种学术思潮的争论更是急剧升温。

如果将自由市场理论与管制主义之间的激烈争论搁置一边，理论界对政府职能的定位至少在以下这些方面是统一的：在现代市场经济中，政府更多地应发挥保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、加强市场监管、保障公共竞争、推动可持续发展等作用。不难发现，这些政府职能都可以被集中到提供公共产品以弥补市场失灵这一焦点上来。在我们所研究的案例中，当政府提供了正确的公共产品时，能够有效解决市场失灵并促进产业集群良性发展。前面的证据8、9、12、13均为这个命题提供了佐证，这里我们补充两个证据。

证据14 CCH建设金属制品电镀中心

电镀是机械加工企业生产过程中的一项重要工艺，对机械部件进行电镀，可以使其表面更加光滑，防锈度更高，同时也更为美观。但是，电镀过程中会产生含有大量重金属的有害废水，企业需要购置昂贵的专业设备处理这种废水，很多小企业根本无力承担。CCH的首位产业是轨道交通装备产业，大部分企业的生产过程中都需要进行电镀，这就面临排放电镀废水的问题。2010年，CCH管委会开始筹划建设开发区电镀中心（以下简称“中心”），中心由C市城市建设投资公司负责投资建设和日常经营，性质为非营利性的公共服务平台，CCH开发区管委会和C市环境保护局共同监督其经营管理。中心于2011年底投入运营，目前已具备了为CCH开发区所有装备制造业企业提供金属制品电镀服务的能力（信息来源：参与性观察）。

证据15 WWW引进国家特种电线电缆产品质量监督检验中心

2009年，经过WWW管委会和所在地W市政府的大力争取，国家质检总局在WWW设立了国家特种电线电缆产品质量监督检验中心（以下简称“中心”）。中心为国家质检总局下属事业单位，可面向全国开展特种电线电缆产品、生产设备的检验检测，并可提供技术培训、产品资质认证、市场信息咨询等多种服务。中心的设立和发展，对于WWW特种电缆产业的做强做大，产生了显著的知识外溢作用和技术正外部性（信息来源：参与性观察）。

以上两类服务具备了公共产品“非竞争性”和“非排他性”的根本特征，提供了市场机制不能提供或供给不足的服务，正是政府部门及时提供了这类公共产品，推动了CCH和WWW各自的首位产业获得长足进步。

（二）从案例资料中进行理论抽象：超额公共产品概念的提出

但是，除了市场会出现失灵，政府也有可能出现失灵。政府失灵表现为政府职能的“缺位”、“越位”和“错位”。由于提供公共产品是政府解决市场失灵的主要手段，因此，缺位、越位和错位的公共产品供给就成为政府失灵的主要形式，这表现在：一方面，某些领域公共产品供给不足，无法满足对公共产品的需求；而另一方面，在另一些领域中，公共产品供给却是过度的。

通过对开发区管委会的参与性观察，提炼出“超额公共产品”概念。由于开发区是企业的空间载体，企业在经营中遇到各种事务，首先就会寻求管委会的帮助。企业从签订投资协议起，就开始牵涉土地使用、规划四至、厂区设计等一系列事务，管委会往往会提供跟踪服务。对于投资规模较大的项目，管委会还会指定专人进行对接，即使项目竣工投产，这种专人负责制也会持续下去。随着企业数量的增加，开发区管委会每个工作人员都要为越来越多的企业提供“保姆式”的服务（见表8）。

通过以上清单可以发现：开发区管委会为企业所提供的这些服务，大多数都涉及本地政府其他部门或上一级政府的审批或申报事务。例如，企业开工前，管委会协助企业办理名称预先核准、工商登记注册、办理组织机构代码证；企业投产前，协助企业办理土地证、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；企业投产后，申报各类扶持资金和项目、争取各类优惠政策、申报高新技术企业、发明专利等。在这些服务项目中，开发区管委会扮演的更多的是一个协助企业办证、申报和审批的角色。管委会提供的这些服务面向园区内所有企业，企业并不需要为此向管委会付费，此外，企业也不可能通过付费来限制其他企业享受这些服务的权利，因此，这些服务可以被界定为公共产品或准公共产品。

上级政府部门设置审批、申报项目，下级政府以提供公共服务的方式协助企业等经济主体进行申请，从本质上来看，这些公共服务并不完全是从企业的真实需要出发来进行设计的，甚至有很大一部分是站在政府自身角度进行设置的。因此，政府所提供的公共服务就成为超额公共产品，这类公共产品不仅不具有纠正市场失灵的功能，还会将政企博弈进一步复杂化，干扰市场的资源配置功能。

（三）从理论到现实：超额公共产品概念的演绎

通过将案例材料与超额公共产品概念进行反复对比，我们提出超额公共产品五个方面的规定性。前四重规定性侧重于描述超额公共产品形成的条件和原因，最后一个规定性突出了超额公共产品的本质特征。

1．超额公共产品产生的前提条件：专项财政资金缺乏预算约束

超额公共产品产生的前提条件是：政府具有提供公共服务的资金能力。尽管目前政府财政支出在总量控制上取得了很大进步，但政府条条部门都具有支配财政资金的权力，特别是对专项资金的预算和管理较为薄弱。案例资料显示出：地方政府各条条部门支持产业发展的专项资金往往源自多头而且交叉重叠，资金供给缺乏约束为政府超额供给公共产品提供了前提条件。

证据16 A省各条条部门设立的产业发展资金项目

A省为支持产业发展设立了各类财政专项资金，其支配权分布在省发改委、省经信委、省科技厅、省农委、省知识产权局等多个部门。以2015年A省发改委支持工业发展的专项资金项目为例，其中就包括工业“三高”专项资金项目、高技术产业发展专项资金项目、战略性新兴产业专项资金项目等多个种类，WXW、MDT和WSS等开发区都组织了资金申报（信息来源：参与性观察、WXWZB03—07、MDTZB03—06、WSSZB04—09）。但是，从立项结果来看，以上三类项目资金并未凸显其特殊的产业支持导向，需要由企业共建或政府企业联合建设的产业公共技术服务、产学研合作平台项目偏少，多数项目仍然交给单个企业来完成。

2．超额公共产品产生的根本原因：公共产品需求未能得到重视

从公共需求表达到公共供给实现之间存在着无数环节和层次，但是，在我国行政管理体制中，长期缺乏企业、公众等主体表达自身真实意愿的可行渠道，缺乏政府与其服务对象之间密切交流的信息纽带，双方难以在一个平等、融洽的氛围中沟通意见。因此，公共产品需求并不能有效地传递给政府部门，也不能得到有效反馈，就更谈不上决定公共产品的供给，这也是产生超额公共产品供给的重要原因。

证据17 WSSE2建设余热集中利用项目

WSSE2是WSS产值规模排第二位的企业，主营业务为火力发电。WSSE2在发电过程中产生了大量余热，为此，WSSE2建成了年供热30万吉焦的集中供热系统，向WSS内多家企业直接供热。WSSE2负责人认为该余热集中利用项目仍然具有产能扩大的潜力，但WSS管委会要求企业将其包装成为具有公共服务性质的循环化改造项目，向周边企业低价供应余热，项目资金不足的部分可以向省发改委申请财政补贴。对此企业有不同看法：该项目具有良好的盈利性，完全没有必要将其作为公共产品来对待，一旦在省里立项，就会受到各种考核、检查、审计的束缚和限制。由于双方的意见未能统一，WSSE2的余热集中利用项目二期一直没能实施（信息来源：参与性观察、WSSZB010）。

3．超额公共产品产生的直接原因：政绩考核导向转型过程中的“矫枉过正”

超额公共产品供给产生的直接原因在于：近年来，政府绩效考核导向逐步从单纯注重经济增长转向经济社会全面协调发展，这原本是加快政府职能转变的重要举措，但某些地方政府的政绩考核导向过度地偏向结构调整、科技创新、人才引进等软指标，基层部门不得不通过提供公共服务以便在较快的时间内达到绩效考核的要求。这种矫枉过正的做法不仅无益于创新能力的培育，而且浪费了大量资源。

证据18 WXW设立生产力促进中心和科技企业孵化器

从2010年开始，A省科技管理部门在全省范围内推广生产力促进中心和科技企业孵化器建设，WXW作为W县主要的工业集聚区，也相应设立了以上两类机构。然而，这两家科技中介机构的经营并不尽如人意，大中企业基本上可以独立完成科技研发和产学研合作，而小企业的技术需求较小，WXW现有的企业研发规模并不足以支撑科技中介机构的生存。2015年6月，W县生产力促进中心被注销。科技企业孵化器尽管进入了A省的孵化器名单，但经营始终不见起色，经由孵化器培育的科技企业少之又少（信息来源：参与性观察）。

4．超额公共产品的表现形式：条条部门向基层寻找工作支点

出于推动工作开展的目的，政府条条部门往往需要向基层寻求工作支点。在案例中，上级政府的条条部门要求开发区管委会申报各类基地、园区称号，并通过下级申报、上级授牌的方式将开发区纳入自身的管理范围和统计体系，使开发区成为上级条条部门开展工作的“抓手”和“载体”（见表9）。

由于上级条条部门掌握了大量资金和项目的审批权，下级政府部门为了维护与这些部门的关系，往往花费不菲的代价去争取这些称号或在评比中胜出。之所以将下级政府的这些工作称之为“公共服务”，原因在于：开发区与上级条条部门的良好关系能够帮助开发区内企业获得资金、项目上的扶持，但他们并不需要为此付费。公共产品的“非竞争性”和“非排他性”体现在：这些称号是授予开发区的，开发区内所有企业都得到了这些荣誉，并有可能因此获得各种收益，且不需要为此而付费，另外，企业也不可能通过付费而限制其他企业享受这一荣誉。

然而，在实际工作中，下级政府很难完全按照申报时承诺的要求开展创建工作，而是在虚报业绩中疲于应付。对于上级条条部门而言，尽管颁布了大量授牌后的扶持政策和措施，但在实际工作中真正能够兑现的实属少数。因此，这些表面上旨在帮扶产业发展、支持企业壮大的“公共服务”并没有真正溢出正外部性，也就失去了公共产品的意义。

证据19省级新型工业化产业示范基地的评选

A省经济和信息化委员会从2011年起，每年在全省开发区中遴选“省级新型工业化产业示范基地”。经开发区提交申报材料后由省经信委组织专家进行评审，省经信委对通过评审的开发区予以授牌，并要求所有基地每年提交建设情况报告和统计数据（信息来源：参与性观察、WXWZB03、WSSZB04、WWWZB02、MDTZB04、HSXZB02、CCHZB05）。

5．超额公共产品的实质：寻租活动中“政企博弈”向“政政博弈”转化

从以上四个方面的规定性来看，超额公共产品的实质是：在财政资金支出仍然存在软预算约束的前提条件下，由于企业和公众的公共产品需求未能得到准确的表达、传递和反馈，一方面出于推动工作开展的需要，另一方面也由于政绩考核模式的转变，上级政府面向企业等经济主体设置了大量资源配置项目，下级政府通过提供“公共服务”的方式帮助经济主体获取资源，将原本费时费力的“政企博弈”转化为“政政博弈”，上下级政府、条条部门和块块部门共同完成对“租”的分割。从这个意义上来说，超额公共产品本质上是一种“伪公共产品”，不仅无法解决市场失灵，反而变相地鼓励市场主体开展寻租活动，不仅无法理顺政府和企业之间的关系，反而将政企关系进一步复杂化为多层级政府-企业博弈（见图2）。

证据20企业HSXE1雇用本地退休官员从事外联工作

HSXE1是一家总部位于江苏苏州的企业，2013年在HSX投资高端铝材料加工制造项目，项目一期在2015年6月投产，目前HSXE1已成为当地最大的铝基新材料企业。HSXE1聘请了当地政协原副主席担任企业的监事会主席、办公室副主任，专门负责与当地各政府部门的联络，协调办理企业开工建设的各种证件和行政审批事项（信息来源：参与性观察、HSXZB07）。

证据21企业CCHE2申报“国家高新技术企业”称号

CCHE2是一家轨道交通装备制造企业，主营产品有高铁地铁座椅靠椅、铝蜂窝地板、滚花扶手、列车门、屏风隔断等。2014年CCHE2组织申报国家高新技术企业，根据国家科技部的规定，申报高新技术企业要求企业职工中大专学历及以上员工占比达到20%，研发人员比例达到10%。但实际上CCHE2在当年并未达到该条件，CCH管委会主任（CCH所在地县委常委、副县长）为此专门与县人社部门协调，最终人社部门在CCHE2的高新技术企业申报材料上签章表示同意（信息来源：参与性观察、CCHZB09）。

（四）案例研究检验

与定量研究类似的是，案例研究同样需要进行稳健性检验。这种检验包括建构效度检验、内在效度检验、外在效度检验和信度检验四个方面。

建构效度检验。本案例研究的建构效度检验通过以下几个方面实施：第一，采用了文件资料、访谈和参与性观察等多种证据来源；第二，各类证据相互印证，对每一个命题进行了多角度的证明；第三，在访谈中，要求被采访者在访谈结束后对访谈记录进行核对；第四，在最大限度上保证文件资料和参与性观察中取得的证据的真实性，采用来源于其他政府部门和开发区所属企业的证据对管委会提供的信息进行检查和核实。

内在效度检验。本案例研究的内在效度检验是通过文中所采用的多种分析方法实现的。由于案例研究需要回答政府是否能够外生性地“生成”产业集群以及培育既有产业集群这两个问题，因此，我们在模式匹配和建构性解释中，就已经特别注意到了除政府作用以外的各种因素在培育产业集群过程中的作用。这保证了我们的研究具有内在效度。

外在效度检验。本案例研究并没有满足于案例本身的描述，而是对其进行理论建构，“超额公共产品”这一概念的提出，可以帮助将这一案例研究的结论推广到其他政府-市场关系的研究领域。

信度检验。本案例研究的信度检验受到了证据来源的限制，其中又以参与性观察为甚。由于本案例的参与性观察是多个开发区管委会委托笔者及团队开展的规划和咨询项目，对案例调查的过程进行精确的复盘和重现就显得比较困难。但令人欣慰的是，访谈和文件资料这两方面证据在很大程度上弥补了信度方面的缺憾。