六 结语

总结中国在改革开放以来所取得的巨大成就，国家逻辑成为一条重要的解释线索，政府在资源调动、发展规划和宏观调控等方面发挥了不可替代的作用。然而，正是在这种国家逻辑的支撑下，行政力量对市场主体的干预无处不在，且有愈演愈烈之势。因此，明确政府和市场之间的分工界限，划定政府公共服务的覆盖范围，就成为建设型政府向服务型政府转型，进而向现代国家治理体系转型的题中之意。同时，在粗放城市化、土地财政和短平快项目等经济增长手段逐渐被摒弃的时代背景下，规范政府公共产品供给行为，真正从公共需求出发设计公共服务，也成为我国经济发展方式转型升级的必由路径。

本文选取开发区进行案例研究，揭示了政府在产业集群形成和发展过程中所发挥的作用，并从案例抽象上升为分析框架，在案例研究结论的基础上构建理论，分析超额公共产品供给的前提条件、根本原因、诱导因素、表现形式和本质特征，提出甄别、清理和转化超额公共产品的具体方案，为划分政府与市场之间的界限、规范政府公共产品供给行为提供了操作性建议。本文的结论是对策性的，主要包括以下几个方面。

首先，通过制定和实施法律清单划定政府与市场的分工界限。在长期的经济实践中，提供公共产品被认为是现代政府最重要的职能之一，然而，相对于公共产品不足的情形而言，公共产品过剩现象却被长期忽视。实际上，公共产品是政府掌握的资源，供给公共产品也就成为政府配置资源的主要手段，特别是在政府权力受到法律严格规制的时代背景下，凭借理论上能够纠正市场失灵的“功效”，政府超额供给公共产品获得了“合法性”。纠正这种实质上的不合法需要制定和实施三份法律清单：第一份是面向政府主体的权力清单，也即“法无授权不可为”，这有助于纠正政府越位供给公共产品；第二份是面向市场主体的负面清单，也即“法无禁止皆可为”，这有助于纠正某些准公共部门的行政垄断；第三份是面向各类社会经济主体的责任清单，也即“法定职责必须为”，这有助于明确政府、企业和社会团体在公共产品供给中的职责和权利。

其次，通过财税体制改革规范政府公共产品供给行为。一方面，财政是国家治理的重要基础和支柱。公共产品过度供给的重要原因是财政预算软约束和专项资金管理的混乱。因此，完善以《预算法》为代表的财税法律体系，就成为遏制公共产品过度供给的第一道防线，为此，应充分理解新《预算法》当中所体现的现代财政理念，从公共需求出发匡算公共产品供给的资金额度。在严格执行《预算法》的基础上，设计专项财政资金管理制度，进一步规范和限制政府条条部门向地方政府和企业划拨财政资金的权力，改现有的支持单个项目的方式为支持公共服务平台的方式，从而提供真正意义上的“公共产品”。另一方面，“中央政府-地方政府”关系是另一种政府-市场关系，提供超额公共产品是地方政府官员实现政绩的重要手段。为此，应推进各级政府事权规范化和法律化，完善不同层级政府的事权法律制度。由此引出的四个强化是：第一，强化中央政府在公共产品供给中的宏观管理和总体规划职责，并赋予中央政府在跨区域公共产品供给中的执法权；第二，强化省级和市级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责；第三，强化县区和乡镇等基层政府在公共产品供给中的执行职责；第四，强化主力税种对地方政府公共产品支出的支撑作用，重新划分增值税的中央-地方分成比重，尽快将房地产税、消费税、资源税、环境税打造成为地方政府的主力税种。

再次，通过多中心治理加强公共产品供给中的权力制衡。在对超额公共产品供给的处置方案中，就提出了加大政府购买服务力度的政策建议。对于那些非竞争性和非排他性不明显的基本公共服务以及非基本公共服务，都可以采取政府向社会第三方购买服务的方式。这里的社会第三方，既包括营利性企业，也包括公益性非营利组织。其中，营利性企业主要承担非基本公共服务的供给，公益性非营利组织承担具有一定非竞争性和非排他性的准公共产品的供给。企业出于营利性动机，能够根据利润最大化原则做出供给决策，非营利组织“非分配约束”特征弱化了组织的谋利动机，因此，通过向第三方购买公共服务，能够有效地抑制公共产品超额供给倾向。实际上，由政府、企业、非营利民间组织、社会公众共同参与的多中心治理结构，本身就是对政府干预市场力量的制衡和约束。

最后，推动服务型政府向现代国家治理体系转变。2000年以来，政府职能转型的主旋律是从建设型政府向服务型政府转变，加大政府财政投入、强化公共服务成为这一时期政府体制改革的主要内容。但是，这种转变并不能解决渐进式改革过程中所积累的深层次结构性矛盾，特别是在发展模式发生根本性转变的“新常态”下，单纯加大财政投入提供公共服务的政府定位不再符合时宜，而必须朝着建立和完善现代国家治理体系这一目标进行转型。解决政府越位干预市场资源配置的根本途径，就在于构建一个分工界限清晰、在法律框架内规范社会权力运行的制度体系。在这样一个现代国家治理体系中，政府扮演着领导者的角色，这同时也对政府的执政能力提出了更高要求。

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