三 易地搬迁地区的精准扶贫

宁夏回族自治区充分认识到移民搬迁中的贫困问题，在实施精准扶贫中采取了许多有效的措施。在“十二五”生态移民村中建档立卡户的高比例也反映出自治区政府对移民村扶贫问题的关注。政府出台了一系列的政策和措施，包括增加在易地搬迁工程中的投入、促进非农就业、提高资产收入、改善移民区的生态环境。但是移民村的自组织能力弱和频繁的人口流动也增加了精准扶贫的难度，使移民区域的扶贫更加困难。

为了减少易地搬迁后移民的困难，使其更迅速适应搬迁以后的环境，宁夏回族自治区政府出台了一系列的政策。这些政策主要涵盖三个方面。一是保留搬迁之前的优惠政策，不使移民因搬迁而受损失，如移民在搬迁之前享受的退耕还林、种粮直补等优惠政策在政策到期之前仍能享受，并不会因为搬迁和土地收回而被取消。二是完善移民区的基础设施建设，包括公用设施、道路及农民住房等。三是完成土地开垦及配套的水利设施建设，提供资金支持农民发展经济作物。这些政策方便了移民迅速适应新的移民生活，并发展农业产业。但是我们也发现，这些一般性的措施对大多数移民的发展有较好的促进作用，而对于移民中的贫困群体，作用有限。

非农就业是移民发展的主要途径，2012年我们的调查发现，在西部劳动密集型产业发展不足的情况下，非农产业发展所能提供的非农就业机会有限。在宁夏，每万元工业产值所提供的就业岗位比东部发达地区，如广东和浙江要少。现在我们看到一些劳动密集型产业开始进入宁夏，如在大武口新建的纺纱厂对增加移民的就业发挥了重要作用，现在年轻移民进入企业稳定就业的机会增加，这与中老年移民只能在建筑工地上从事季节性工作有差别，在大武口的劳务移民社区，通过培训，一些移民开始从事有一定技术含量的工作，如运输行业。公益性岗位优先向贫困户开放，这也增加了贫困人口就业的机会，比如银川滨河新区的保洁等公益岗位往往会向贫困移民倾斜。此外，随着宁夏农业产业化发展，农业公司也给移民提供了许多就业机会。“十二五”移民的土地集体流转给农业公司以后，这些农业公司往往在签署土地流转合同的时候就承诺要优先雇用本村村民。

除了直接扶持移民发展产业之外，合作化的运作，也提高了农民的资产收益。“十二五”生态移民的土地流转可以看作一种资产收益，农民不再直接经营土地，而将土地流转给农业公司，农民获取土地流转费。肉牛和奶牛托管也是资产收益的一种方式，政府将扶贫资金转化成农民的购牛款，这些牛由公司统一管理，移民则每年分红。托管保障了肉牛和奶牛养殖的标准化与规范化，可以生产高质量的牛肉和牛奶，同时这些公司提供固定分红，增加了移民收入、减少了农民的生产风险。一些移民村还引进了光伏项目，光伏公司利用移民的庭院、屋顶安置光伏板，农民以扶贫资金入股光伏公司享受每年固定分红。宁夏资产扶贫的经验表明，将扶贫资金转化成贫困户的资产，从而实现可持续的收入需要完善的政策支持，比如肉牛和奶牛公司在从事奶牛托管过程中，得到了地方政府在银行贷款、土地使用等多方面的政策支持，而光伏扶贫则得到光伏发电项目审批、用地等多方面支持。资产脱贫需要政府多方面的协调，并非简单的贫困户入股。

此外，政府加大投入改善移民区的土地生产条件，防止土地荒漠化和盐渍化。政府相关部门在易地搬迁区开展治理盐渍化土地的项目，且投入资金不断增加。2014年自治区发改委投入1.09亿元治理移民区的荒漠化和盐渍化的土地，水利厅投入0.45亿元治理沙化和盐渍化土地3万亩。这些投入在一定区域内改善了移民区农业生产条件，比如在大河村，经过挖沟和埋管，部分土地的盐渍化情况得以改善。然而上述措施的实施虽然缓解了部分移民的困难，但并未从根本上解决移民的贫困问题，这不仅因为投入尚不足以覆盖所有的移民区域，而且因为移民区域实施精准扶贫遇到了一些特殊的社会治理问题。

精准扶贫不仅要加大扶贫投入，而且要实现“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众”。也就是要将所有的贫困人口纳入帮扶对象中，而在移民区域，精准识别恰恰遇到了移民高流动性的困难。尽管政府出台了政策，希望移民能够稳定，但是移民的流动性仍然很高。北方民族大学课题组对宁夏生态移民“定居率低”做了专门研究。在这个研究中，定居率低包括四种现象：应搬未搬，也就是说按照规划应该搬迁的却仍然滞留原村庄；搬迁后迁移，即已经在移民村安置下来，但是因为其他原因离开了；家在移民村，但是全家外出打工；自愿移民，也就是并非政府规划的移民，他们通过购买或租用移民房屋实现搬迁。

人口流动在移民村中很普遍，比如大河村是搬迁比较早的村，全村800多户人家，其中有50%是后来搬迁来的，特别是2005年严格户籍管理制度以后搬来的自发移民很多，他们在大河村没有户口，因此也无法享受各种扶贫的优惠措施。这个村的第四组有120户人家，据组长反映，其中50户没有户口，而有户口的70户中，有大约50户常年有人居住，另外20户则处于流动中。按照组长的说法，收入高了，在城里买房搬走的人是少数，多数可能是在四处流动。红崖村的情况也类似，按照红崖村干部的说法，移民村的人口流动就一直没有停止，红崖村最初搬迁的有470多户，但是到现在只有130多户留在移民村，更多的或者回了老家，或者搬迁去了其他地方。现在村庄中居住的农户多数是后来陆续搬迁来的。由于移民村中出售和购买房屋土地的现象比较普遍，所以房屋和土地的售卖已经形成了相对稳定的价格机制，比如在红寺堡，一套移民的住房加上10亩左右的土地大约在15万元。

老移民村已经形成了人口进出的流动机制，而新的移民村经常存在应搬未搬的现象。在红寺堡的马渠安置区，计划搬迁2800户，但是实际居住的只有800多户，常住人口只占应搬迁人口的28%，其他近2000户中，有一半是尚未搬迁，另一半则是搬来以后又离开。各个移民点都有尚未搬迁进入的移民，只是因为各个移民点的条件不同，应搬未搬的比例也有所不同，比如月牙湖因为靠近银川，地理位置相对较好，应搬未搬的农户数量较少。

摆动是移民社会适应的一个过程，早年宁夏的吊庄就带有明显的摆动特点，摆动不仅给移民提供了适应的空间选择，也提供了时间选择，在摆动中移民可以选择更适合自己定居的地点和时间。随着非农就业和农村城镇化，摆动进一步发展为流动性，即不仅在迁出地和迁入地之间摆动，而且可能会进入新的地区，如城镇或其他地区。但由于现在的精准扶贫是以较固定的居民为对象的，因此摆动给精准扶贫带来了困难。从2005年开始严格管理移民的户籍，自发移民很难在移民区获得当地户籍，这样造成了移民村庄中户籍与人口的分离。2005年以后的自发移民在居住地没有户口，而外迁人口户籍在村庄但是人不在，应搬未搬的人口在村中没有户籍也没有人口，只有那些常住的移民户籍和人口同时在村内，但是这些人口只占村庄居民的一部分。从精准扶贫的角度看，人户分离的人口大多不能进入精准扶贫的对象中。大河村和红崖村的村干部都提到，扶贫政策的对象是户籍人口，村中那些没有户口的人不能享受低保政策，也不能被纳入建档立卡对象中，而那些有户口但是没有人的家庭，尽管理论上户籍人口可以享受精准扶贫的相关政策，但是因为他们长期离开村庄，现状不明，因此也很难被纳入扶贫的对象中。大河村的村干部表示，对于那些没有户籍的贫困人口，只能从其他渠道给他们一些支持，但是低保和建档立卡要严格按照户籍所在地实施。精准扶贫的政策是建立在村庄基础上的，很难适应易地搬迁以后高流动性的移民特点，从而造成部分贫困人口在政策覆盖范围之外。

在移民村，精准识别同样十分困难，特别是在新的移民村。首先，原有的一些比较有效的瞄准手段在易地搬迁村庄中效果减弱。比如农民贫困与否往往首先表现在房屋质量上，所以在精准识别中发挥重要作用的“四看法”首先是看村民的住房状况。但是在新的移民村，房屋是由政府统一建设的，所有房屋的规格都是一致的，房屋就不能发挥识别的作用。其次，由于移民村庄中的村民往往彼此不熟悉，道德压力减轻，多数人都会倾向于将自己申报为建档立卡户，而且因为彼此之间不熟悉，所以比一般村庄更难获得准确信息。村民参与本是精准识别的主要手段之一，但是因为村民彼此不熟悉，这种手段就不够有效。移民村的精准识别不得不更多地依靠干部深入各户摸清详细情况。

在易地搬迁中，由于贫困发生率比较高，而且人口流动性较大且精准识别存在困难，在实践中就往往会出现三种倾向。第一种是高度发挥地方政府的作用，对发挥农民自身积极性重视不足。由于移民尚未被组织起来，而扶贫的任务很重，所以我们看到在移民区，地方政府在扶贫中的作用十分重要。原隆村的书记是由闽宁镇政府派出的，而在马渠移民安置区，许多经营农业的企业都是地方政府直接洽谈的。与此相联系就可能出现第二种现象，就是政府对扶贫大包大揽，用变相的救济代替开发式扶贫，特别是有些资产扶贫项目，由政府统一组织和实施，贫困户缺少参与，仅仅是享受分红，资产扶贫变成变相的救济。第三种就是扩大扶贫面与排斥贫困户并存。由于扶贫覆盖面较大，那些有户口且在村庄中居住的移民更容易被纳入扶贫对象中，而那些没有户籍或长期外出的人则无法被纳入扶贫对象中，从而造成精准扶贫的遗漏。