第2章 行政法典化

建设中国特色社会主义法治国家，必须有完善的中国特色社会主义法律体系。建设法治政府，同样必须有完备且完善的行政法体系。为行政权力定规矩、划界限，把权力关进制度的笼子里，是依法治国的基本要求，制定一部规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的行政基本法典，是行政法学人孜孜以求的梦想；是解决法治政府建设规范化指引和碎片化行政立法之间矛盾的现实需要；也是总结我国几十年法治政府建设、行政改革的实践智慧，与时俱进、继往开来，引领中国行政法迈向自主发展的时代需要。

一、行政法法典化的历史沿革

行政法典是将一国行政法的一般原则和基本规范编纂在一起，形成一个统一的、有内在逻辑联系的法律规范体系。回顾历史，我国古代即有行政立法法典化的滥觞。722年，大唐王朝正处于“开元盛世”的鼎盛时期，唐玄宗钦命“诏书院撰《六典》以进”，经过动议编撰、体例规划、实际编撰、撰注完善四个阶段，历时十六年，颁布了垂范后世的《大唐六典》。

《大唐六典》通过对行政法律的体系化来构建行政权力的运作秩序，成为我国历史上最早具有行政性质的法典，《大唐六典》对中央和地方国家机关机构、编制、职责、人员、品位、待遇等进行精致的设定，其修典技术，对此后明清行政法典的建设产生重要影响，直至清代的《五朝会典》，中国封建社会最为完备的行政法典就此形成。中华民国时期，先后制定了《中华民国国民政府组织法》《诉愿法》《行政诉讼法》，并汇编形成六法全书中的行政法编。

新中国成立后，1954年9月20日，1197名代表以无记名投票方式全票通过了《中华人民共和国宪法》。同一天，第一届全国人民代表大会第一次会议主席团以“中华人民共和国全国人民代表大会公告”的形式公布了这部宪法，确立人民当家作主的地位，明确各级各类行政机关的职权范围，社会主义制度下行政法律体系化探索由此拉开序幕。改革开放后，具有中国特色的社会主义行政法治建设迎来了快速发展。1985年，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋召集国内顶尖学者，成立行政立法研究组，曾尝试制定一部《行政法大纲》，鉴于实践和理论的准备尚不充分，制定时机不成熟，研究组调整立法方向，改为先制定行政诉讼法。1989年，行政诉讼法的颁布，成为新中国行政立法的重要里程碑，实现行政法在诉讼领域的法典化。此后，我国先后出台行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、公务员法等一系列规范和监督行政管理活动的基本法律规范；同时，在部门行政法领域也制定和颁布了教育法、环境保护法、治安管理处罚法、土地管理法等法律。

经过改革开放后三十年行政立法的不懈探索，我国的行政法律规范已经初步形成了一个结构相对合理、层次较为分明的规范体系，积累了丰富的立法技术经验，进行行政法典编纂工作的时机已经成熟。

二、行政法法典化提上了国家立法工作日程

2021年，习近平总书记在《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》一文中明确提出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”继民法典之后，习近平总书记对其他领域法典编纂提出了殷切希望。4月16日，经第十三届全国人民代表大会常务委员会第91次委员长会议修改通过的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》要求“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。行政法法典化从学术界的呼声，开始提上了国家立法工作日程。

据全国人大法工委发言人臧铁伟介绍，截至2021年1月1日，我国现行有效法律共274件。其中，行政法92件，在中国特色社会主义法律体系约占三分之一，还有大量的行政法规、规章，如此庞大的行政法规范体系，一方面说明我国行政法规范已遍及各个社会领域，行政法体系已具有一定的完备性；另一方面，由于缺乏一个基础性的总体的统一的规范与约束，各部门法，各地方法之间，也不可避免在内容上常常发生交叉、重复，甚至冲突，影响政府的效能，影响公民权利和官民关系，影响经济社会的稳定和发展。行政法典作为行政法体系化的重要载体，对于推进国家法律的体系化具有重要意义。一方面有利于实现行政法规则的价值统一、内容协调、制度整合；另一方面也有利于我国法律制度整体的体系化、科学化。

法典编纂是对一个领域中相关法律规范进行系统整理的过程，通过法典化，可以将行政法领域中共通的一些概念、规则和原则作为一般性规定加以明确，避免单行法中不必要的重复，并减少因立法主体和立法时间的不同而导致的矛盾和冲突。行政立法法典化是避免各自为政的治本良药。行政立法法典化，可以减少法律规范之间的冲突，从源头上防止行政管理中因职权不清、相互推诿或者争权夺利导致的各种行政争议发生。行政立法的法典化，为构建统一、完整、有序的行政法体系提供有效路径，为整合多元利益、容纳不同价值，实现良法善治铺平道路。行政立法法典化是提高法治效率的重要保障。分散的行政法规范，给法律实践带来潜在的不确定性，不仅容易侵害相对人的合法权利，更容易导致行政权力的滥用，降低政府公信力。建立内在统一、完整有序的行政法体系，实现行政立法法典化，可以为行政执法和行政诉讼提供标准化的规范指引，减轻法律适用的负担，提升法律实施效率。

三、行政法典化的理论探讨和建构设想

法典作为对某一法律部门中的重要原则和规范进行系统性规定的立法文件，具有概念严谨、逻辑严密、系统完整等优点，是人类法治和政治文明发展的重要成果。行政法与民法、刑法，在国家法律体系中，称为三大基础法律体系。目前，我国已经实现民法、刑法法典化，唯独行政法因其规范的政府管理活动极为广泛复杂且变动迅速，成为法典化立法的现实难题。同样，怎样将纷繁复杂、包罗万象的政府管理行为，形成规划化、体系化，纳入统一的法典进行调整，一直也是世界性立法难题。行政法典化路径如何实现，体系结构应当如何搭建，遵循什么样的指导原则等，是法典编纂面临的首要问题，也是开启立法行动的理论铺垫。

（一）指导思想

行政立法法典化，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指引，在中国共产党的领导下，立足中国国情，广泛凝聚人民共识，秉持兼收并蓄的精神积极吸纳古今中外所长，构建具有中国特色的社会主义行政法法典，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，做出应有的贡献。

（二）基本原则

行政法基本原则是行政法规范的基础性原理、准则和基本精神，具有立法上的整合统领、执法上的行为准则和司法上的可适用性功能，是行政基本法典不可或缺的灵魂条款。行政法基本原则旨在回答行政主体运用行政权实施行政行为所应当遵循的基本准则，这是现代法治国家的应有之义。20世纪80年代末，在罗豪才教授主编的作为全国高校统编教材的《行政法学》一书中，将行政法的基本原则概括为行政法治原则，并将其具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则，并成为了当时通说的观点。但到了90年代末，这种观点受到了许多学者的质疑，大家纷纷提出了各种不同的归纳和概括。应松年和姜明安教授分别主编的两本统编教材中，一本教材将行政法的基本原则概括为依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则、高效便民原则、监督和救济原则；另一本教材则概括为实体性原则（包括依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护和比例原则）和程序性原则（包括正当程序、行政公开、行政公正和行政公平原则）。因此，行政基本法典至少包含以下四项基本原则。

1.行政法定原则。行政法定原则，又称合法性原则，是指法无明文规定不得任意行政，具体包括职权法定、法律优先和法律保留。“法定”是否仅限于全国人大及其常委会制定的“法律”？国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”这些充分说明，我国行政的依据不限于法律，还有法规、规章。

2.权益保障原则。法律无设定或是限制包括行政权，其根本宗旨就在于保护人民的利益。“坚持以人民为中心”是习近平法治思想的核心要义之一，是全面依法治国的根本立场，习近平总书记强调：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”因此，作为行政权力合法运行的基本准则必须始终以公民权益保障为其内在的价值追求。

3.合理性原则，即合理行政，主要含义为行政决定应当具备合理性。作为行政法的一项基本原则，属于实质行政法治的范畴，是合法行政原则的延伸和补充。合理行政原则也是重要的控权方式，因为现代社会，虽然法治水平不断进步，但是法律不可能事无巨细地规定所有的行政活动，总是存在一定的局限性。那么，在法律规则没有具体明确规定的情况下，就需要合理行政原则发挥作用，来弥补规则的漏洞，具体包括平等对待原则、比例原则和信赖保护原则。

4.行政正当原则。又称正当性原则，它是从程序的角度，要求行政权力运行必须符合最低限度的公正标准。传统意义上，其核心思想主要包括避免偏私和公平听证两项要求。但在现代社会，为有效保障公众的参与权和知情权，程序正当原则还延展到整个民主政治领域，又扩充了两个原则，即公众参与原则和行政公开原则。

（三）体系建构

注重吸收国外成功经验和立法体例的先进理念，借鉴民法典的立法经验和立法技术，制定完整统一的行政法典方案，技术操作层面上在学界已经达成共识。我国民法典的制定，遵循分两步走，以“提取公因式”的方法，先制定民法总则，再编纂各分则，最后形成民法典，这一成功经验给行政法典制定提供了重要启示。经过行政法学界数次探讨，行政法专家普遍认为，可以学习制定民法典的办法，先制定行政法总则，再编纂各分则，形成行政法典，这样的科学立法计划，行政法典面世的未来可期。

行政法学界倡导制定行政法总则的应松年教授，将行政法总则和民法总则做类比，主张以民法总则为范本，采取“提取公因式”的办法，将行政法律制度中具有普遍适用性和引领性的基本规范制定为一部行政法总则；然后，根据我国国情和法治特点，同样形成行政法各分编。应松年教授在《关于行政法总则的期望与构想》一文中，明确提出先出台行政法总则的构想：“按照提取公因式的方法，以实现行政权所有环节和所有方面在法治轨道上运行为主线，行政法总则的立法结构可以涉及以下五大方面：行政法总则的总则（一般规定）；行政法律关系的主体，包括行政主体、行政相对人和相关人；行政活动（即行政主体行使职权的活动统称）；行政程序；行政的监督、保障和救济。”

至于整部法典内容的基本框架设想，现有观点除在“总则—分则”的立法体例上达成一致之外，对于分编逻辑、分编名称、分编数量等具体内容还都各有考量，主要成以下三种体系安排。

1.围绕不同的行政活动类型制定各编。例如，有学者认为应该包括行政立法与行政规范性文件活动、行政决策活动、行政执法活动、合意行政活动、政府与信息和数据相关活动、行政司法活动编等六个分编。

2.围绕行政行为作出程序的各个阶段加以规范。例如，有学者认为应该包括行政程序基本制度、行政决策与行政立法程序、行政处理程序、特殊行政行为程序等四个分编。

3.根据行政法体系的内部结构布局，形成类教科书式的体例结构。例如，有学者主张以行政法治理念编、行政法原则编、行政组织法编、公物和公用事业编、行政救济法编、行政监督法编等为内容组成体系。